我国转移支付制度的演进与影响

(浙江财经大学 浙江 杭州 310000)

我国转移支付制度的演进与影响

胡玲慧

(浙江财经大学浙江杭州310000)

转移支付制度这一概念在我国真正意义上出现是在1993年的十四届三中全会，但建国以来我国中央政府就有对地方政府全额补助、专项拨款等形式的财政转移支付。转移支付制度几乎在任何一个具有两级以上政府的国家都存在，这不仅是事权和财权分配不当的原因，也是由于政府间分权制度的内生性和不稳定性特征[1]。通过研究我国转移支付制度的演进过程，不难发现，近几年我国转移支付占中央总支出的比重已经达到70%的比例，且转轨过渡痕迹依然明显，进一步建立适应我国经济体制和社会发展的转移支付制度也日趋重要。

转移支付;历史变迁;影响

一、引言

转移支付制度是财政分权体制的重要组成部分，是指中央政府将一部分的收入转移到地方政府，以改变中央和地方财政之间的纵向不平衡和地区政府间的横向不平衡现状为目的，实现社会各项的经济事业的协调发展，缩小各区域政府间的收入差距。在1994年分税制改革后，中央与地方的财权与事权的不对称日益明显。中央政府掌握了全国一半以上的收入，却只承担了1/4的财政支出责任[10]。这种财权和事权分配不当的现象并不仅仅在我国存在。实际上，根据财政联邦主义的理论基础，地方拥有自主掌握财政支出和收入的权力已得到认可。第一代财政分权理论创始人蒂布特(Tiebout,1956)的“以脚投票”理论认为在流动成本极小的前提下，社区居民往往会流动到具有更完善的居住条件的地区。在居民能自由流动的情况下，地方政府间的激烈竞争往往能促进资源的优化配置。奥茨(Oates,1972)和特里希(Tresch,1981)则分别从公民的偏好和信息的不完全和不对称角度出发，指出地方政府因为更了解本区居民的需求而使之提供的公共品是满足当地需求的。因此，中央和地方的财权和事权的合理划分是各国重点关注和研究的问题。鉴于我国并不具有居民自由流动，以及事权下放财权上升的现状，转移支付成为调整我国纵向和横向不平衡以及外部性等问题的重要手段。

转移支付制度则在一定程度上确实能有效缓解中央和地方政府、地方政府之间以及政府内部经济利益的矛盾冲突。然而，转移支付的实际效果近年来受到越来越多的研究者质疑和检验。1994年-2005年，通过对DCX与经济增长之间非线性关系的实证研究发现两者呈现“倒U形”的关系，这一结果说明如果继续提高财政分权制度可能会对我国的经济发展带来负面影响[2]。其次，财政转移支付也并没有起到均等县级财力的作用，反而使得差距越拉越大，形成马太效应[13]。从公平与效率的角度上看，中央财政转移支付也未能促进地方的公共服务发展[15]。一般性转移支付则被认为对基本公共服务的供给的影响极其微弱[16]。转移支付更明显的负面结果是在政府的行政干预下，为了追求平衡而损失了效率[11],主要表现为不仅降低了发达地区的发展积极性，还造成落后地区对转移支付的过度依赖，从而失去了发展的动力。

为了分析我国转移支付制度对我国经济发展的影响以及缓解中央和地方政府之间矛盾的效果，本文结合财政体制的改革，对转移支付制度的历史变迁进行了系统性的回顾，并从中央和地方的财政均衡关系以及转移支付的粘蝇纸效应两个方面分析了该制度的影响，最后提出了解决这一难题的相关建议。

二、我国转移支付制度的历史变迁

财政体制作为中国经济发展改革中的重要组成部分，自建国以来历经了多次的演变与改革。转移支付制度作为财政体制的重要组成部分之一，在财政体制改革的背景下也历经了多次演变。

(一)建国初期至分税制改革(1949-1994年)

建国初期至分税制改革期间，我国的财政体制有三次重大的变革。第一，新中国成立初期为了适应集中优先发展重工业的经济战略，我国采用了高度集中的极端的财政制度模式——统收统支财政体制。这一模式的主要表现在于收支两条线，政府的财政收入与财政支出并不直接挂钩[5]，地方完全没有相应的财权和事权，其收入和支出全权由中央控制和安排。但这一模式在我国并没有长期运行。在这一背景下，转移支付还没有特别明显的表现。第二，1953～1978年间，我国形成了统一领导、分级管理的分级财政管理体制，在优先发展重工业的计划经济体制下，由中央集中统一管理的现象并没有改变，但财权适当下放，地方政府拥有了一定的自主权，但是地方的收入和支出指标依然都由中央确定。在这一背景下，转移支付主要表现为收大于支的地方上解收入，收小于支的地方则接受中央的补助。第三，随着十一届三中全会的召开和改革的推动，1980～1993年间，我国进行了财政包干制改革，以“放权让利”为主调，财政管理权限下放。包干制改革是我国财政体制改革上的一大进步，自此地方政府成为了一个相对独立的政府主体，拥有相对独立的财政收入和支出权限。在此期间，中央对地方形成了体制补助、定额补助等转移支付方式来弥补地方财政开支的不足，调动地方增加财政收入的积极性，保障地方收入的稳定增长。

(二)分税制改革至所得税收入分享改革——过渡期财政转移支付(1995-2002年)

1994年我国分税制改革实施以后，中央与地方的财权和事权进行了明确的划分，此次改革提高了财力分配的规范性、公共性和透明性，地方政府在税收权利、债务安排和预算支出规模等方面的自主权力大幅提升。其中，在财政支出和财政收入方面都明确规定了中央和地方的作用范围。但在具体实施中，由于规范的财政转移支付制度尚未建立，我国于1995年实施了过渡期转移支付办法。过渡期转移支付体系指在现行财政体制框架下，除原体制补助①、专项补助和税收返还等之外按规范的公式化办法计算所给予的补助[6]。

1.过渡期财政转移支付办法的指导思想

过渡期转移支付办法是针对我国当时国情和客观条件所做出的逐步向规范的转移支付办法转轨的决策，在设计实施中较充分地考虑到了对少数民族地区的倾斜，对缓解地区间财政不平衡、促进多民族共同发展有重要意义。其二是要求兼顾公平和效率。既要考虑各地方增强税收努力，积极提高财政收入，增加效率，也要求转移支付能达到公平的效果，缩小各地区贫富之间的差异，力求公正、合理。其三是不调整地方既得利益。由于此时地区间利益格局已经形成，调整的可行性和可操作性都不强[4]，中央只能从财政收入的增量中拿出一部分资金来调整地区间的利益分配格局。这一规定限制了转移支付在调整横向不平衡方面的作用[12]。

2.过渡期转移支付补助额的计算方法

各地区过渡期转移支付补助额的计算方法在1995年确定后，分别在1996和1997年进行了调整，但其主要由客观因素转移支付和政策性转移支付构成。政策性转移支付是针对少数民族地区提供的补助，目的在于促进地区间财力均衡。

1995年各地各地区享受转移支付额计算公式是：

某地区转移支付额=该地区客观因素转移支付额+该地区政策性转移支付额

客观因素转移支付额=(该地区标准支出-该地区财力-该地区收入努力不足额)*客观因素转移支付系数②

在1996年的调整中，收入增长激励机制的作用得到了完善并被引入了计算公式之中：

某地区转移支付额=(客观因素转移支付额+政策性转移支付额)*(1±该地区激励机制系数)

激励机制系数=(该地区收入增长率-该地区地方财政收入平均增长率)*0.25

1997年过渡期转移支付办法的测算中，首先对增值税标准收入测算进行了改进，不仅将13%和17%的两档税率分离开来进行计算，并且扩大了标准收入计算范围。此外，标准支出的计算方法也进行了技术性改进，将各地划分出了五类地区，同时对针对民族地区的政策性转移支付计算方法做了调整，进行分档确定转移支付额的方法，以减少资金的浪费，提高资金利用率。

总体而言，过渡期转移支付办法是在充分考虑我国国情的基础上制定和实施的，并且随着历年的修改和补充，该办法在调整不平衡发展和外部性等方面也初见成效，更是为未来规范化的转移支付办法立下基础。由于没有触动既得利益，该办法只能进行增量调整，同时标准收支测算办法也需要进一步完善，这些方面都使得该办法效果有限。

(三)所得税收入分享改革之后(2002年——至今)

1994年的分税制改革中按企业隶属关系来划分中央和地方的所得税收入已经阻碍我国的企业改革和社会主义市场经济的发展。为了提高中央的财政能力，完善我国经济体制建设，国务院印发了《所得税收入分享改革方案》，规定自2002年1月1日起正式实施该方案。

改革主要内容为：除少数特殊行业或企业外，对其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。中央保证各地区2001年地方实际的所得税收入基数, 实施增量分成。分享比例为2002年所得税收入按中央分享50%,地方分享50%的比例计算；2003年及以后年份,所得税收入按中央分享60%,地方分享40%的比例计算，2003年以后的分享比例根据实际情况再定；以2001年为基期,按改革方案确定的分享范围和比例计算,地方分享的所得税收入,如果小于地方实际所得税收入, 差额部分由中央作为基数返还地方;如果大于地方实际所得税收入, 差额部分由地方作为基数上解中央。

该方案对转移支付资金的使用规定如下：中央财政因所得税分享改革增加的收入, 按照公平、公正的原则, 采用规范的方法进行分配, 对地方主要是中西部地区实行转移支付；地方所得的转移支付资金由地方政府根据本地实际，统筹安排，合理使用。首先用于保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转等基本需要。

由此可见，通过此次改革，中央的财政收入集中程度进一步提高，地方失去更多的财政收入自主权，地方自我实现和自我积累的功能也受到弱化[8]。因此，地方财政支出对中央政府的转移支付的依赖性也进一步加强，这对地方进行当地的经济建设和提供公共服务是不利的。转移支付担负的作用也因此日趋重要。根据财政部的解释，我国政府间的转移支付制度主要分为两类。一是一般性转移支付③，即不指定具体用途，由地方政府统筹安排，自身决定将该资金用于哪一项目；二是专项转移支付，即由中央具体指定下拨资金的用途，地方政府不得挪作他用。一般来讲，一般性转移支付主要解决纵向和横向不平衡问题，而专项转移支付应对外部性问题的效果更加显著。

图一为我国历年转移支付、所占份额以及增长率。从图一可以明显看出，我国转移支付总量呈逐年上升趋势，而1994年则是我国转移支付变化最大的一年，其中增长率达到了338.66%，为历年最高，转移支付占中央支出的比重也于这一年有明显提升。

然而，在1994年之后，虽然转移支付总量不断上升，但其占中央总支出的比例变化并不显著，整体上呈上升趋势，2006年后稳定在60%以上。历年增长率则在16.9%上下波动，但有超过一半的年份相比于上一年是下降的。

图一 历年转移支付、所占份额以及增长率

数据来源：《中国财政年鉴2015》

三、转移支付制度的影响

转移支付制度在我国从提出至今才历经24年，在提出初期我国还实行了过渡期的财政转移支付办法来与规范制度进行衔接，但是目前该制度依然存在着政策目标模糊、缺乏规范的转移支付程序和科学的资金分配方案等不足[3]，要达到规范、公平和效率更是需要政府对该制度的进一步完善。鉴于篇幅有限，本文主要针对转移支付制度影响的两个方面进行了重点分析，一是转移支付制度对中央和地方政府之间财政收入均衡能力的影响，二是该制度是否引导了地方政府的粘蝇纸效应。

(一)中央和地方政府之间财政收入均衡能力的影响

转移支付制度对中央和地方政府之间财政收入均衡能力的影响主要体现在两个方面，一是减轻了地方政府的财政支出压力，二是降低了地方的财政自给率。

我国中央和地方的财权和事权具有严重分配不当的特征，由此引起的纵向不平衡也是转移支付制度面临的重大问题之一。在我国，地方的财政支出需求远远大于财政收入。在实际执行中，有些本来归中央的事物，如部队、武警所需粮食价格补贴的一半、邮电和通讯这类相关基础设施的投资、来访外国领导人的经费等都推给了地方[9]，使得地方财政的支出压力不断加大。而中央占有将近一半的财政收入，其支出却只占约20%。对比图二1953-2014年中央与地方财政收入和收入比重，可以发现1994年后地方财政收入便不断减少，但地方财政支出却急剧增加，并且支出增加的比率要快得多。在此情况下，地方财政收入必然不能满足财政支出的需求，转移支付制度从而能有效地缓解地方政府的财政支出压力。

图二 1953-2014年中央与地方财政收入与收入比重

数据来源：《中国财政年鉴》

地方财政自给率④的显著下降是转移支付制度对我国中央和地方政府间关系的另一个重大影响，出现这一现象的原因可以归结为地方政府对中央的依赖加大，削弱了发展地方经济的动力，但地方支出的需求却一直不断扩大。地方财政自给率越大，说明地方财政收入越能覆盖地方财政支出。图三是以1953-2014年地方财政收入和地方财政支出的数据为基础而计算出来的地方财政自给率。1958-1994年是地方财政自给率的高峰期，一半以上的年份达到了150%，1953-1958年和1994-2014年则是两段自给率低于100%的区域。

图三 地方财政自给率

数据来源：《中国财政年鉴2015》

图四 历年转移支付、人均GDP及部分公共物品支出的增长率

数据来源：《中国财政年鉴》

1953～1958年期间由于我国正处于建国初期，各行各业亟需整顿，公共开支大，因而这段时期地方财政支出难免要大于收入。而1994年之后的自给率的下滑主要是由于分税制改革后转移支付制度的建立。从图中不难看出1994年到1995年的自给率出现了明显的下降，而1994年之前自给率基本都在100%以上，1971年甚至超过了200%，而在1994年之后至今，地方财政自给率一般都徘徊在60%左右。基于以上认识，转移支付在一定程度上削弱了地方的税收努力。

(二)转移支付的粘蝇纸效应

“粘蝇纸效应”是指中央政府拨付的钱会粘在它到达的部门，而不是根据地方的实际公共支出需要进行安排，由此带来的最直接影响就是地方财政资金的无效使用与地方政府规模的严重扩大。早期理论认为，转移支付和税收减免对公共支出的影响是一样的，但自1960年以来，中央的无条件补助带来的替代效应已被许多实证研究证明。Gramlich在1973年最早提出这一概念，并在其1977年的总结的文献表明，地方居民的收入增加1美元，可使地方公共开支增加0.05～0.1美元；但中央补助每增加1美元，可使地方公共开支增加0.4～1美元，后者的效应是前者的10倍之多。这种效应就被称为“粘蝇纸效应”。在西方制度的背景下，对这一效应的的解释主要有三种模型：财政幻觉模型、官僚主义作为模型和中位数选民模型[9]。

结合我国的实际国情来看，中位数选民模型并不适用于我国。但是由于信息不对称带来的财政幻觉却是不管在什么样的制度下都容易形成和发展的，尤其目前我国转移支付制度还存在有不透明、不公开等特征。财政幻觉是指在中央补助的情况下，地方居民会产生公共产品价格下降的错觉，因而会刺激居民增加对公共产品的消费，从而支持更多的政府支出。此外，我国的政府官员奖励机制也是粘蝇纸效应存在的客观原因。政府机构及其官员都是按“经纪人”模式行事，他们为了实现自己的需要便会采取相应的行动。当地方政府收到拨款时，为了促进当地的GDP增长,都会有倾向将该资金用于地方公共支出，这既是政府官员对自身福利最大化的追求，也造成了“粘蝇纸效应”的产生。

基于以上认识，“粘蝇纸效应”的产生在我国具有相对充分的理论基础。在实证分析上，我国学者研究发现，1994年分税制改革以后随着转移支付额的增加，地方公共支出规模也在不断加大。研究表明，人均转移支付的增长每增加1万元，会使得人均财政支出水平上升0.6～1.3元，而相同的GDP或者居民收入的增长效应仅为0.1～0.2美元[3]。此外，我国的行政管理费用和经济发展水平也都存在粘蝇纸效应[1]。甚至在财政供养人口方面，转移支付加剧了地方政府规模的严重扩大[3]。本文通过对转移支付增长率和各项公共产品支出增长率的分析发现，在转移支付增长率高的年份，公共产品支出的增长率也较高。图四选取了教育、社会保障补助、节能环保和医疗卫生来分析各自的增长率与转移支付增长率的关系，可以看出当转移支付的增长率较高时，教育、社会保障补助等的支出增长率也都较高。其中最为明显的为2007年，不仅转移支付增长率达到最高，其他各项的增长率也达到最高值，节能环保支出增长率甚至达到了4.96%，这与我国当期的政策和财政补助措施有着极大关联。而人均GDP的增长率却没有明显变化。由此可见，转移支付在一定程度上确实会更多地刺激地方政府扩大支出。

四、结论

同其他许多国家一样，为避免地方自主权力过大和保证全国范围内的一致性、财权和事权分配不当等原因，政府间转移支付制度的存在具有其必然性。为了发展和完善我国政府间转移支付制度，本文认为应该做到以下几点。

首先，明确公平、效率、规范的目标。政府间的转移支付制度的首要目标就是要实现纵向和横向的平衡。在纵向上，我国目前存在严重的支付程序不透明、不规范问题。中央下拨的转移支付资金甚至都可能到不了地方，寻租、“跑部进钱”等现象更是时有发生。在横向上，众多学者认为转移支付制度的均等化和规范化不足[8]，但是根据我国转移支付的比重可以发现，一般性转移支付远远低于专项补助规模，这也是起不到均等化作用的重要原因[3]。在效率上，地方财政自给率的明显降低可以看出地方对政府的依赖是过大的，损害了地方税收努力和发展经济建设的效率，如何确定转移支付数额来保证地方政府增加财政收入的积极性也是我国目前亟待解决的问题之一。

其次，建立科学合理的资金分配方案。在我国，“基数法”是计算某地区一般性转移支付额的主要方法，但这一方法的不合理性已被广泛认同及论证。并且，用“因素法”替代“基数法”达成了基本共识，因素法中主要包括财政能力因素、支出需要因素、成本差异因素和民族因素等[18]。合理的资金分配方案的建立能有效减少资金的浪费，避免有需要的地区拿不到足够的资金而有些地区资金过多的现象，也是实现我国各地区公平发展的重要方式。

最后，法制化建设是完善政府间转移支付制度的重要保证。健全的法律能使转移支付制度的运行有法可依，有法可循，是财政转移支付公平化、规范化和透明化的助推器。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》的法律效应十分有限，在支出范围以及制度方面也没有明确的法律规定。确定于2015年1月1日开始实施的新预算法对转移支付进进行了新的调整。新预算法规定不要求下级政府承担配套资金以减轻基层政府的支付负担，此外，还规定专项转移支付的定期评估和退出机制以减少资金浪费，提高资金使用效率。新预算法是我国政府间转移支付制度上法律保障的一大进步，但是法制化的完善依然需要进一步发展。

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【注解】

①分税制财政管理体制改革以前的分级包干体制中保留下来的，是一种无条件的转移支付

②根据中央财政当年可用于客观因素转移支付资金总量确定

③1995-2002年称为“过渡期转移支付”，2002年实施所得税收入分享改革后该概念不再使用

④地方财政自给率=地方财政收入/地方财政支出

胡玲慧(1994-)，女,汉族,浙江省金华市人，浙江财经大学硕士，研究方向财政政策与转移支付。