PPP框架下我国高铁建设的障碍与建议——基于韩国高铁PPP案例

蒋 硕

(西华大学建设与管理工程学院，四川成都 610039)

PPP框架下我国高铁建设的障碍与建议
——基于韩国高铁PPP案例

蒋 硕

(西华大学建设与管理工程学院，四川成都 610039)

国内对PPP模式研究和应用还处在初期阶段，当前并没有一个比较成熟的思路将PPP模式应用到高铁项目的建设之中，所以这个时候参照其他国家的高铁建设PPP模式具有很大的现实意义。韩国高铁项目建设已经有多年的历史，当初韩国正是采用PPP模式进行高速铁路建设，并且取得了一定程度上的成功，所以借鉴韩国高铁建设PPP模式对于我国探索高铁建设PPP模式具有重大意义。

PPP模式; 障碍分析; 韩国高铁建设; 启示

铁路建设作为国家基础设施建设的重要组成部分，一直以来都是以政府投资为主，导致资金来源单一。长期以来，资金严重短缺、融资渠道狭窄等一系列问题构成了对我国铁路建设的高度制约[1]。现如今我国高铁建设规模不断增长且资金需求巨大，仅仅依靠原有的融资方式，已经无法满足现实需要，导致高铁建设的融资问题日益凸显。不仅如此，在传统模式的框架下，高铁建设高成本、低效率等问题也越来越引起全社会的关注。因此，必须探索新的融资与建设方式，为我国高铁建设筹集到更多资金的同时降低资金成本，减轻政府财政压力与承担的风险，是加快我国高铁建设并且保证高铁建设持续性发展的根本途径[2]。

当前，我国高铁建设面临的首要困境在于高铁建设资金严重匮乏，所以将PPP模式引入我国高铁建设越来越引起人们的重视。通过PPP模式可以吸引大量民间资本，扩大融资渠道，解决当前资金严重匮乏的局面。同时，PPP模式具有强大的管理功能，通过公共部门与民营企业合作，形成优势互补的局面，可以解决当前我国高铁建设高成本、低效率的问题[3]。

1 我国高铁建设采用PPP模式存在的障碍

尽管政府层面大力推广PPP模式，但是PPP模式应用于我国高铁项目的建设发展依然缓慢，只有很少的一些项目采用了这一模式。PPP模式应用于我国高铁建设正面临着一些障碍。

1.1 民营企业对参与高铁建设顾虑大

首先，高速铁路与传统意义上的铁路不同，高速铁路的特点在于装备现代化程度高、技术含量高、建设标准高、建设成本高、建设周期长。其次，高速铁路与高速公路不同，民营企业投资高速公路就只需要修路，而高速铁路既需要投资修路，又需要投资车辆。再有，高速铁路作为国家重要基础设施，带有一定的公益性。这样的特点导致高速铁路投资数额大、投资周期长、投资回收期长。根据我国社会科学研究院调查数据显示，我国高速铁路建设每公里造价高达上亿元，这样巨额投资让很多民营企业感到很大压力，不敢轻易介入高铁项目建设。

1.2 全生命周期内的风险大且复杂

高速铁路建设全生命周期中存在着各式各样的风险。高铁项目作为一种大型的基础设施，根据风险层次划分理论，高铁项目全生命周期中的风险可以划分为国家层面的风险、市场层面的风险、项目层面的风险。每一层面的风险又包括多种风险，每一种类的风险又可以拥有不同的外在表现形式。

国家层面的风险主要包括政治风险、法律风险、自然风险、社会风险。例如政治风险的外在表现形式可以是政府信用风险、政府审批延误风险、政府干预风险；市场层面的风险主要包括金融风险、融资风险。例如融资风险的外在表现形式可以是融资极其困难或融资成本过高、融资环境恶劣；项目层面的风险主要包括设计风险、建设风险、运营风险。例如建设风险的外在表现形式可以是项目无法按期完工、完工后不符合相应技术标准、建设成本显著增加。

1.3 其他方面的原因

除上述两个主要原因之外，法律制度不健全、铁路系统制度不完善、风险分担不合理和专业人才、机构的缺乏等原因也构成障碍，严重制约着我国高铁项目采用PPP模式进行建设。

2 韩国高铁建设PPP模式典型案例分析

国内对PPP模式研究和应用还处在初期阶段，当前并没有一个比较成熟的思路将PPP模式应用到高铁项目的建设之中，所以这个时候参照其他国家的高铁建设PPP模式具有很大的现实意义。韩国高铁项目建设已经有多年的历史，当初韩国正是采用PPP模式进行高速铁路建设，并且取得了一定程度上的成功，所以借鉴韩国高铁建设PPP模式对于我国探索高铁建设PPP模式具有重大意义。

2.1 项目概况

韩国高速铁路英文全称为Korea Train Express，简称KTX，包含东西两条线路，东线是KTX的主线，即汉城—釜山(俗称京釜线)，全长420 km，西线是汉城—木浦(俗称湖南线)，全长411.4 km。韩国国内专门负责规划和建设全国高速铁路的项目管理公司为韩国KHRC，英文全称为Korea High Speed Rail Construction Authority，即韩国高速铁路建设公团[4]。在韩国高铁的建设过程中，KHRC不仅负责高铁项目的建设，还要负责融资。

2.2 项目参与方

在韩国高速铁路PPP方案中，其中主要的参与方有：

(1)政府。负责发布支持高铁项目的政策和措施，选定高铁项目并执行项目的运作程序，对民营企业授予特许经营权协议并在宏观层面对高铁项目进行管理。

(2)项目管理公司。此项目中为韩国KHRC，即韩国高速铁路建设公团。

(3)承包商。高速铁路的建设由韩国当地的施工单位与KHRC签订施工承包合同。高铁机车车辆的研发制造由大宇、现代和法国的阿尔斯通组成的联合公司负责。电路设施建设及供电工作由西技莱克公司负责。信号建设由CS Transport与韩国三星等组成的联合公司负责。高铁管理人员由法国铁路工程咨询公司负责。

(4)运营公司。职责是对已完成的高铁项目进行运营及管理。

(5)贷款方。

2.3 项目融资结构分析

韩国高铁融资渠道多元，而且融资结构合理，重视通过激励机制吸引民间资本参与高铁建设，类比于我国铁路建设目前单一的融资渠道，应该值得我国政府深思(表1)。

表1 韩国高铁融资结构

2.4 韩国高速铁路PPP项目值得借鉴的经验

2.4.1 有效识别风险并建立合理的风险分担机制

在韩国高速铁路建设初期，在韩国国内铁路系统领域讨论最为激烈的话题是项目存在哪些风险以及这些风险应该如何分担。为此，韩国政府专门授权韩国铁路建设公团邀请国内外优秀的高铁领域项目管理专家和学者聚在一起探讨。经过专家们的一番交流之后，针对韩国建设高速铁路实际情况，得到本国建设高铁的主要风险是：技术风险，建设风险，运营风险，财务风险，环境风险以及上述风险任意组合而成的风险。经过后期大量调查研究，专家们一致认为风险分担的基础在于：确定关键风险，评估各参与方的风险承担能力，判定风险在谁的控制范围之内，由谁处理风险对整个项目最有利，谁能享有处理风险的最大收益，明确风险发生将由谁负责，并基于这个思路对所有这些风险以及合同框架的设计进行专业分析，最终建立一种合理风险分担的机制。

2.4.2 确保各项目参与方权责明确

韩国高速铁路项目建设因为采用PPP模式，所以整个建设期间项目参与众多。从大的方面来讲，项目涉及投资方、建设方其中，投资方中又包括多个投资主体，建设方中又包含多个承包商和分包商，所以在高铁建设过程中，必须对项目各参与方建立有效的权责管理机制。为此韩国政府出台了很多法律法规，明确各参与方的决策范围、决策权限和负担的责任，并且规范了投资主体的投资行为，使得投资主体能够为他们的投资行为负责，在他们享受投资收益的时候承担相应的风险和责任。

2.4.3 成立专门的PPP模式管理机构

韩国高速铁路项目作为韩国建国以来规模最大的基础设施，建设初期政府就意识到成立专门的PPP管理机构是韩国高铁PPP项目的重要保障。于是，韩国政府委托韩国铁路建设公团发起成立的PPP模式管理机构，该机构由大量的专家学者组成。后来证实该机构对于韩国高铁的整个建设过程起到了决定性的作用。比如，在项目建设初期，通过专家团队大量的研究和论证，逐步完善了韩国高铁建设环节的竞争监督机制，风险分担机制和责任追究机制，解决了很多实际工程中的问题。

3 结束语

通过查阅相关资料，综合当前我国PPP模式存在的障碍及韩国高铁建设PPP模式典型案例分析，笔者认为虽然当前我国高铁建设运用PPP模式还没有全面普及，但是在未来我们国家一定会像英国、法国、加拿大、韩国等国家一样将PPP模式引入我国高铁建设。我们应该认识到在PPP模式框架下，我国高铁建设应该由政府主导，充分吸收引进国外高铁建设的先进的技术和先进的项目管理模式，鼓励私营企业与社会资本参与高铁建设，同时克服风险分担不合理、法律法规不健全、政府职能定位不当。对于推进我国高铁建设的政策建议，具体包括：(1)加快政府职能的转变；(2)树立长远意识，加强风险防范；(3)建立健全适应高铁建设PPP模式的法律法规；(4)加强对项目各参与方的监管与激励；(5)加强专业人才的培养，加快专业机构的建设；(6)平等原则选择合作对象，充分引入竞争机制。这也是从政府建设层面、制度建设层面、项目建设层面提出的合理化建议。希望有朝一日，PPP模式可以将我国高铁建设带入一个更高的高度，超越传统的政府投融资模式，并真正实现其物有所值的理念。

[1] 孙长杰.PPP模式在我国高速铁路建设中的应用研究[D].东北财经大学，2012.

[2] 何军.高速铁路PPP投融资模式研究[D].北京交通大学，2010.

[3] 吴琦.高速铁路PPP融资模式研究[D].昆明理工大学硕士论文，2014.

[4] 马威.我国基础设施采用PPP模式的研究与分析[D].财政部财政科学研究所，2014.

[定稿日期]2017-07-05

蒋硕(1992～)，男，硕士研究生，研究方向为工程造价全过程管理、工程项目管理、工程审计等。

F282

A