法国工业事故应急救援

文/吴少杰

法国工业事故应急救援

文/吴少杰

2016年9月4日至24日，国家安全监管总局组织24人培训团，赴法国就应急管理工作进行培训学习。经过学习，了解到法国工业企业应急管理的特点及对我国安全生产应急管理工作的启示。

培训团成员在法国合影留念

2016年9月4—24日，国家安全监管总局组织24人培训团赴法国，就应急管理工作进行培训学习。通过对法国应急体系、法律法规、救援力量、技术装备和监管执法等情况的学习，了解法国工业企业应急管理现状及特点。

法国应急管理工作基本情况

法国负责工业企业生产安全的部门主要有工业和环境部、劳动部、内政部。工业和环境部负责企业安全环境保障条件监督监察工作。劳动部负责企业劳动安全卫生监察，并负责组织企业伤亡事故调查。内政部负责应急管理和救援工作，由该部下辖的民事安全与危机管理总局具体承担，主要职责是制定、颁布和修订应急管理与救援领域的法律、法规和标准。一般情况下，应急救援工作由省长指挥；当危机超出一省或多省时依次由防务区、国家层面协调。

法国工业企业事故发生概率较低，年均死亡人数维持在10～20人之间。2014-2015年度，法国全国发生有记录的工业企业事故约1 340起，死亡15人，工伤事故导致部分或永久丧失工作能力人数为1 038人、停工人数为2万4 504人。2015年，全国应急救援力量共出动445万次，其中341万次为救人，占比为76.6%；针对工业企业的救援起数为5.3万起，约占1.2%。

法国应急管理主要做法经验

应急救援体系覆盖全国

法国应急救援组织体系与政府层级相对应，全国布局，垂直管理。国家层面，总统或总理是中央政府应急救援最高负责人，内政部承担管理职能，负责中央与地方应急设施建设和应急资源协调工作。内政部所属民事安全与危机管理总局负责自然灾害、公共事件、工业企业生产安全等应急管理，设有全国应急指挥中心(COGIC)，对全国重大突发事件及危机处置实施决策指挥。防务区层面，区长是应急救援最高负责人，设有应急救援处置中心（COZ），作为防务区应急救援管理协调机构。省级层面，省长是应急救援的最高负责人，设省级应急救援处置中心（CODIS），在应急救援工作上对内政部长负责。省长可以协调省内消防与警察等公共应急资源和私人资源，必要时请求防务区给予支援。遇突发事件时，省长通过省级应急救援处置中心召集有关部门和私人代表开会。市级层面，市长制定并组织实施《市（镇）公民保护计划》，负责指挥处置简单事故。

法律法规和标准体系简便易行

法国涉及应急管理与救援的法律法规主要包括《劳动法》《工业环境法》，1976年颁布的《关于划分影响环境与保护的设施》，2004年8月颁布的《民事安全现代化法》，2013年颁布的《关于重大事故向民众进行警告》等，以及部长令、省长令和规章标准。

获得有关部门的“风险管理计划”（PPRT）是企业开矿设厂至关重要的环节，该计划必须得到省政府行政许可，属于地方规章。在企业提出建厂前，省政府根据企业规模及危害不同，用3个月至2年不等时间，组织有关协会、专家和驻地居民代表参与制定PPRT，提出该企业面临的风险及应对措施，并向周边民众公示，最后由省长签署并成为法令。PPRT是政府根据各项法律法规的原则要求对企业提出的具体应急管理方案，具有强制约束力，其实质是“一企一案”。企业在PPRT框架下制定内部应急预案并组织实施。

培训团成员培训现场

救援力量实行军事化管理

法国应急救援主要由消防队完成。法国消防队由职业消防人员和军队消防人员组成，其中职业消防队员4.02万名，部署在各省，由省长指挥；现役消防队员1.24万名，部署在巴黎和马赛，政令上听从军队和警察总署的双重指挥，并接受民事安全与危机管理总局法令。总体上看，法国消防队结构相对简单，实行军队体制编制和管理，政令畅通，任务清晰，保证在应急状态下快速出动、战术规范，取得最大救援效果。此外，法国高危企业一般设置企业消防救援队伍，建立了统一的消防平台，共同应对事故灾难。法国志愿消防员19.23万人，处理一般或紧急事故，事发时听从召唤，就近使用。

技术装备先进实用

法国消防队分为化学分队（RCH）、防辐射分队（CMIR）、水上救援分队（SAL）、营救和清扫分队（S.D）、防爆分队（CYNO）、火灾分队（GRIMP）等6个分队，根据各自任务不同配备相应装备。法国专门设立3个应急物资库，当救援需要时亦可直接从公司租赁特种大型装备，租赁费用由企业支付。为实现快速救援，法国还专门配备了援救直升机和飞机，由民事安全与危机管理总局负责，在全国建立了23个直升机基地，35架直升机；3个水上飞机基地，23架飞机。

应急预案衔接紧密

法国根据《关于划分影响环境与保护的设施》，按照企业生产经营活动对人员、环境的危险程度，由低到高划分为D、E、A、As4个等级， D级和E级需要采取防范和应急措施，A级和As级必须制定内部应急预案（POI），建立应急救援队伍，并根据企业与政府消防局的距离远近，达到不低于3 h的先期处置能力。POI3年修订一次。政府部门根据企业报备的POI，制定相应的外部应急预案（PPI）。每个企业POI对应一个政府PPI，保证了政府与企业应急预案的无缝衔接。

应急演练实战性强

法国的应急演练主要在政府层面、专业层面和企业层面举行，通过演练熟悉程序、提高能力。政府演练重在熟悉程序，有时也有模拟现场跟进。专业层面，消防队主要根据PPI对企业开展有针对性的训练和演练，至少每3年和企业联合演练1次。企业层面，法律规定每年至少举行一次演练，重点企业每年多次举行。

应急响应层级清晰

法国政府危机处理大致可分为四级。第一级是企业级抢险。事故影响仅限于厂区内，现场指挥为企业负责人，企业启动应急救援预案（POI），消防队可以派联络员到现场观察情况，看处置过程是否合理，或是否需要外部支援。第二级省级救援。事故超出企业可控范围，对周边社区、居民或环境造成严重影响，要报告省、市政府。省长根据情况启动政府应急预案（PPI），召开省级各相关部门负责人参加的省级应急救援处置中心（CODIS）会议，省长是应急救援总指挥，市长着重做好事故救援配合工作。第三级是防务区级救援。当事故影响超出本省范围时，启动包含几个省在内的防务区救援工作，防务区在全区范围内协调应急资源。第四级是国家级救援。通常由内政部长指挥，必要时总统或总理召集各相关部门负责人在全国应急指挥中心(COGIC)开会，动用国家应急资源。

应急宣传扎实有效

法国政府十分重视增强公众的安全意识和自救互救能力，树立应急人人有责的理念，将应急知识宣传普及要求纳入《民事安全现代化法》中，从法律层面给予了保证。一是政府有关部门编制应急知识宣传资料，免费向民众发放，利用广播、电视和手机APP等多种载体，普及事故预警、事故查询、逃生避险等知识，提高民众应急技能。二是将应急知识和逃生避险技能培训纳入国民教育体系，在小学课程中设置了应急管理教育内容。三是企业向周边民众发布有关风险和事故避险措施，每年组织两次周边民众疏散演练，有的企业还邀请民众参与企业内部组织的事故应急演练。通过这些措施，大力提升社会民众的应急意识和技能，使其能够从容应对事故灾难。

培训制度比较规范

法国民事安全与危机管理总局指导全国开展应急培训。国家设有消防培训机构，如消防学院、消防培训中心等。法国消防职业的教育培训分3个层次：延续教育、学历教育、上岗教育。延续教育是大学毕业生进消防队之前必须完成的专业教育，由法国高等消防学院承担；学历教育则分布在巴黎、里昂等城市的5所消防学校承担，主要培养没有学历的部队消防和职业消防人员；上岗教育由各省消防部门来完成。所有消防队员都必须经过培训取得资质后才能上岗，而且每年都要经过一段时间的复训。通过教育和培训，着重提出队员的方案制定能力、指挥调度能力、实际操作能力、协调配合能力及适应救援程序转换等能力。

监管执法规范严格

法国监管执法人员属于政府公务员，需要考试上岗、持证检查、标准作业。主要检查企业存在的危险隐患与级别、应急预案是否达标等，并提出防范措施。目前，法国登记注册的检查人员有1 569名。2015年完成了2万多个检查任务，检查企业5万多家。通过检查，发布整改指令4 000多个，其中1 800多个属于强制执行指令、750个处罚单。在政府严格监管下，企业越来越注重自身安全文化建设，强化过程安全，培育员工自主安全意识。

借鉴意义

法国应急管理工作在欧洲国家独具特点，安全生产事故死亡率低，成效显著。我们应借鉴其做法和经验，提高我国安全生产应急管理能力。

提高应急管理法规的可操作性

PPRT作为省长令，将各种法律法则的原则性与企业的具体情况相结合，使得法国法律法规在企业执行变得简单易行。这是法国最具特色的做法，对我国有借鉴意义：一是以《生产安全事故应急条例》出台实施为契机，推动省级制定操作性强的实施办法，使应急队伍建设、资金投入、预案管理、演习演练、物资征用、救援队员优抚、救援总结评估等落到实处，细化实化。二是可参照法国做法，出台企业分类管理办法，根据风险大小采取相应措施，对安全风险大的企业应以地方政府法令形式，强制提出应急救援工作要求。三是及时总结事故应急救援管理工作经验教训，修订完善法规标准，以适应经济社会快速发展的需要。

加强安全生产应急管理机构建设

建立和完善应急管理机构处于统领地位，事关应急工作成败。我国仍处于工业化、城镇化发展阶段，安全生产形势总体严峻。我国致力于应急管理机构建设，取得扎实成效，但一些地方仍然存在重预防、轻应急的倾向，有些省应急机构不务应急，更多的市、县级政府未建立应急机构。必须从经济发展和战略全局的高度看待应急管理工作，尽快落实编制和人员，使应急管理机构真正成为统筹协调各有关部门应急力量的神经中枢。

培训团成员参观现场

推动我国应急救援力量整合

法国救援消防队实行军事化管理，高度集中统一，足以快速应对各类突发事件。我国国情不同，不可能照搬法国的做法，但其一些经验值得借监。一是在组织体系上，尽快落实《安全生产法》提出的建立全国救援信息共享平台，密切国家安全生产应急救援指挥中心与各部门救援力量的关系，从信息融合逐步向力量融合、配合过渡。二是在力量配置上，统筹规划各类国家级专业救援基地和队伍建设，加强部门间横向交流，避免重复建设和资源浪费，相互配合，共享成果。三是在救援实施上，鉴于我国地域广阔，参考法国的做法，规划和建立我国的空中救援力量，同时完善与军方合作，密切军地协调，以更加简捷的程序和方式利用军队空中力量，快速调运专业救援队伍和特种救援装备，提高针对重特大事故的救援时效。

改进政府和企业应急预案管理模式

法国制定的政府应急预案（PPI）和企业应急预案（POI）属规定动作、强制执行，且相互对应、无缝衔接，这是法国应急管理与救援工作的一大特色。对此建议：一是改进我国生产安全事故应急预案管理模式，实行区别化管理，对于存在重大危险的企业，企业制定应急预案，政府严格审查、行政认可。二是地方各级政府针对辖区内的重点企业，按照“一企一案”方式制定有针对性的应急预案，真正实现政府、企业应急预案无缝衔接，避免“一案管一片”情况。三是政府和企业要组织专门的救援力量，针对企业特点开展经常性演训。

强化企业应急管理主体责任落实

我国应采取三项措施推动企业主体责任落实：一是提高违法成本。《安全生产法》处罚标准明显提高，但对违反应急管理与救援的处罚条款不多，不足以震慑，应在《生产安全事故应急条例》中从法律法规、金融税收、诚信等方面予以规定，大幅提高违法成本。二是完善应急准备。企业应配足配齐应急救援物资，并使之处于良好状态，定期与周围居民举行疏散演练。三是开展“贴近式”宣传。企业应与民众建立良性互动关系，运用多种宣传手段和方式，包括各种标识、路牌、广告以及入户宣传等，告示周围居民和过路行人，注意风险及其防范。

健全事故应急救援现场指挥机制

法国现场救援指挥机制相对清晰，消防人员到现场后担任现场指挥，统一组织指挥救援，其他领导在外围协调资源为主，保证了现场指挥有序。结合我国实际，建议应加快制定出台《生产安全事故现场处置程序》，核心内容是事故总指挥由相对应的政府首长担任，主要职责是协调和调动各部门资源，不参与救援的具体指挥；现场指挥应交由具备专业技术知识和实践经验的应急救援队指挥员，负责具体救援方案的制定和实施，相关专家给予技术支持。这样既可充分调动应急资源，又能发挥救援队的专业作用，实施快速有效救援。

完善应急救援评估机制

法国无论事故大小都要组织总结评估，按照完整的评估体系和评估办法，深入查找事故原因和救援存在的问题，属于法律法规有漏洞的，及时修订完善；属于违反法律法规的，追究相关人员法律责任。参考法国做法，建议我国：一是对《生产安全事故应急处置评估暂行办法》进行修订，提高权威性，对评估指标、评估方法、评估结果、应用等作出详细规定，切实提高评估工作的可操作性。二是建立评估效果跟踪督办机制，督促相关部门根据评估结果做好法律法规、政策制度的修订和监督执行，监督企业整改落实到位。

发挥宣传、志愿者队伍和保险的作用

在宣传方面，继续开展应急救援法律法规和应急常识的普及，编写各类应急常识，通过学校教育、政府官网、公益广告、广播电台等方式进行传播，提升社会公众逃生避险能力。在志愿者队伍方面，我国社会力量参与的积极性很高，应积极引导，统一规划，开展培训，从法规政策上明确志愿者救援队参与机制和补偿优抚等待遇，发挥其贴近基层、反应迅速、先期处置快的特点，弥补国家救援力量的不足。在保险方面，要借鉴法国先进经验，积极协调保险行业开发包含应急救援管理在内的安全生产险，发挥保险机构的监督作用，与政府部门一起形成监管合力，推动应急救援管理法规标准制度的落实。

（本文作者系国家安全生产应急救援指挥中心协调部副主任吴少杰）

◀美国消防协会将推出新的火灾风险评估方法▶

近期，包括英国伦敦高层公寓楼“格兰菲尔塔”火灾在内的全球多起高层建筑火灾事故，为高层建筑火灾防控敲响了警钟。为解决该项难题，美国国家消防协会（NFPA）宣布启动高层建筑火灾风险评估方法研究项目，为政府等相关部门应对高层建筑火灾事故提供对策措施。基于NFPA以往的经验和工作基础，结合当下建筑新材料的使用，新的火灾风险评估方法将着重考虑可燃的墙体保温材料对引发火灾的风险，通过整合识别重要影响因素的方法，来优先考虑对其采取相应的预防控制措施。该项目将由NFPA的工程团队组织开展，预计将在2017年年底前完成。（吴大明译）

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2017年上半年， 波兰矿山发生各类生产安全事故863起，造成9人死亡，4人重伤。其中硬煤矿发生事故677起，死亡6人，重伤3人；铜矿发生事故137起，死亡1人，重伤1人。（吴大明译）

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实习编辑 宋亚欣