对安全生产失信行为“出重拳”——细读《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》

文·图/本刊记者 赵原

对安全生产失信行为“出重拳”
——细读《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》

文·图/本刊记者 赵原

国家安全监管总局5月9日印发了《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》，这一有关安全生产领域“黑名单”的文件，抛出了哪些“重磅炸弹”？

6月21日，国家安全监管总局召开安全生产领域诚信体系建设工作视频会议

6月21日，国家安全监管总局召开安全生产领域诚信体系建设工作视频会议。会上对国家安全监管总局5月9日印发的《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》（以下简称《实施办法》）进行了解读。这一有关安全生产领域“黑名单”的文件究竟抛出了哪些“重磅炸弹”？

“黑名单”与“联合惩戒”的前世今生

《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》规定提出，要积极推进安全生产诚信体系建设，完善企业安全生产不良记录“黑名单”制度，建立失信惩戒和守信激励机制。近两年来，国务院先后出台了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等6个具有顶层设计意义的重要文件。为切实强化社会信用体系建设，国家层面上，建立了以国家发展改革委、人民银行牵头的社会信用体系建设部际联席会议制度（目前成员单位已达到47家），建立了常态化的诚信例会、业务协同、督促检查和绩效考核等制度措施，全面构建以信用为核心、以联合奖惩为手段的新型监管机制。

会议指出，2015年7月，国家安全监管总局制定印发了《生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），明确了“黑名单”管理的基本原则、适用要求、基本程序、惩戒措施和监管机制。

在协同机制建设方面，积极协调争取社会信用体系部际联席会议牵头单位的支持，于2016年5月，会同18个部门（单位）联合签署了《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》。《关于对安全生产领域守信生产经营单位及其有关人员开展联合激励的合作备忘录（稿）》，也正在签署过程中。

在平台建设方面，积极参与全国信用信息共享平台建设，实现了国家安全监管总局与全国信用信息共享平台的连通、与工商总局国家企业信用信息公示系统的“点对点”信息交换。强化资金保障和项目建设，2016年国家安全监管总局成为被纳入全国信用信息共享平台（二期）投资建设的14个部门之一。

在舆论引导方面，坚持主动发声，先后在《中国安全生产报》《中国改革报》等发表文章和开展专题访谈，向全社会和全系统释放切实强化诚信建设的明确信号。在国家安全监管总局政府网站设立专栏，集中曝光安全生产领域违法失信行为，及时实施政策解读、舆情回应和信息发布更新，弘扬以人为本、关注安全、诚实守信的社会风尚。

“黑名单”惩戒措施将更加严厉

在联合惩戒备忘录签署之前出台的“黑名单”管理暂行规定，界定了纳入“黑名单”管理的5项具体标准。《暂行规定》实施2年多来，各级安全监管部门向社会公布了1 132家“黑名单”企业和37名终身不得担任煤矿矿长的人员名单，其中，国家安全监管总局层面先后发布并惩戒了3批纳入国家级安全生产“黑名单”管理的企业，引起了广泛而积极的社会反响，效果总体良好。但也存在信息采集主体责任不落实，报送信息要素不完整、不准确、不及时等突出问题。《暂行规定》实施过程中，各地对“黑名单”标准的科学性、合理性和可操作性等，相继提出许多合理化建议。

而此次出台的《实施办法》，充分吸纳了各地、各有关部门对“黑名单”制度的合理化建议，将“黑名单”作为联合惩戒对象的一部分，实施一体化管理，废止了原先的《生产经营单位不良信用记录“黑名单”管理暂行规定》。目前《实施办法》中的10项情形，基本涵盖了此前《暂行规定》的5项情形，且更科学、更合理，也更具操作性；将“黑名单”作为需要实施联合惩戒行为中失信程度最高、导致后果最严重的一部分进行单列，实施比一般联合惩戒对象更加严格、严厉的惩戒措施，这样同时也可以有效避免两套体系同时运行给各地区带来的不便。

《实施办法》第三条将联合惩戒对象存在严重违法违规行为并符合以下3种情形之一的，纳入“黑名单”管理：一是发生重特大生产安全责任事故的；二是1年内累计发生2起较大生产安全责任事故的；三是发生性质恶劣、危害性严重、社会影响大的典型较大生产安全责任事故的。

《实施办法》重点

《实施办法》共12条，除以上着重强调的内容外，还应注意以下几个方面：

联合惩戒对象标准的界定

《实施办法》第二条明确了生产经营单位及其有关人员的10种失信行为的具体情形，既包括生产经营单位在生产经营建设过程中发生的失信行为，也包括责任事故发生之后的失信行为，同时涉及到相关技术服务机构的失信行为。

联合惩戒实行“动态管理”

联合惩戒对象和“黑名单”管理的期限为1年，有关法律法规另有规定的依其规定（第六条）；要求省级安全监管监察部门每月10日前将本地区失信主体相关信息及开展联合惩戒情况报送总局（第四条）；规定被惩戒对象须在管理期满前30个工作日内向所在地县级及以上安全监管监察部门提出移出申请（第七条）等，体现了从严从实推进工作的思想，实行动态管理，即：发现一批、惩戒一批。

管理“环环相扣”“各司其责”

坚持“谁采集、谁负责”和“属地管理”原则，明确“各省级安全监管监察部门要落实主要负责人责任制，建立联合惩戒信息管理制度，严格规范信息的采集、审核、报送和异议处理等相关工作”（第四条），以及依法依规严格落实各项惩戒措施（第八条）。国家安全监管总局负责对各地区报送的信息进行分类、审核、审议、通报、发布和移出等相关工作（第五条、第七条），负责“通过事故接报系统，以及安全生产巡查、督查、检查等渠道获取有关信息”并实施相关管理（第五条），负责建立相关后续的工作保障机制（第九条、第十条），包括“建立联合惩戒的跟踪、监测、统计、评估、问责和公开机制”，以及考核问责等，形成各司其责、责任明确、环环相扣的闭环管理系统。

惩戒措施有哪些

由国家发改委、人民银行等18个部委联合签署的《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》以及《实施办法》，明确了18个部门按照各自的职能分别落实29项具体惩戒措施。这些惩戒措施涉及18个职能部门，具有很强的社会影响力。

惩戒措施概括起来分为5类：

限制类。如：依法限制参与建设工程招投标；依法限制取得政府性资金支持；依法限制取得生产许可；限制存在失信行为的生产经营单位发布广告；依法限制其参与政府采购活动；限制成为海关认证企业；限制相关责任人评先评优等。

实行差异化管理。如：调整存在失信行为的生产经营单位其信贷评级授信级别；上调保险费率；已经成为海关认证企业的，下调信用等级等。

严格执法和监管。如：将存在失信行为的生产经营单位作为重点监管监察对象，加大执法检查频次，撤销安全生产标准化证书；对其进出口货物实施严密监管，在办理通关业务时，加强单证审核或布控查验；严格、审慎审查其新改扩建项目的环评申报事项；在审批证券、证券投资基金及期货公司设立、变更时，依法将生产经营单位失信行为作为重要参考，从严掌握或不予批准等。

公示类。如：在全国企业信用信息公示系统上公示存在失信行为的生产经营单位行政处罚信息；存在失信行为的生产经营单位变更名称的，同样须在该系统上公示其变更前后的名称；上市企业对本企业纳入联合惩戒对象（黑名单）的情况作为必须披露事项等。

对“黑名单”实行停止和禁止措施。如：依法暂停审批其新的重大项目申报，核减、停止拨付或收回政府补贴资金；停止基础设施和公共事业特许经营；暂停发行债券和股票；暂停审批存在失信行为的生产经营单位科技项目；依法撤销注册登记或吊销营业执照，或责令当事人依法办理变更登记；在土地使用、采矿权取得环节对存在失信行为的生产经营单位采取严格限制或禁止等措施；要求认证机构暂停或撤销其相关认证证书；在各部门主管领域内取消对其的政策性资金支持；依法依规对其实施市场禁入等严厉的惩戒措施。

6月21日，国家安全监管总局公告了2017年第一批国家级生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”信息，湖南省雄大西南建筑园林有限公司等7家发生重大生产安全责任事故的生产经营单位严重违法违规行为的生产经营单位的不良记录信息被公开曝光，按规定纳入“黑名单”管理，并推送至全国信用信息共享平台，相关部门将对其开展联合惩戒。

编辑 赵 原