中国地方教育立法：意义、现状与改革进路

戴羽+张健

摘要：地方教育立法是国家教育立法的地方模式，是国家教育法治建设统一性基础上的多样性与个别性。本文通过改革开放以来地方教育立法文件的统计与歸类，进行定量分析以呈现中国地方教育立法近30余年的现状、特点和发展趋势，并在此基础上，提出进一步完善的措施。在地方教育立法日趋活跃的背景下，提炼与总结地方教育立法的经验与规律，不仅可以为未来的中央立法提供素材与指引，还可以拓展教育法学研究的视角。

关键词：地方教育立法；教育改革；教育法

改革开放以后，转型时期的中国教育法治事业处于激烈的变革中，相比于中央立法机关，来自于一线的地方立法机关对既有的教育立法制度供给和地方教育事业发展的需求有着更为具体而又真实的感知。超越国家整体主义法治观，受制于我国教育法治建设发展的渐进性，我们可以把中国的教育立法体系抽象类型化为中央立法与地方教育立法两类。建设中国特色的教育法治，离不开地方教育事业的具体实践，地方教育立法是我国教育法治建设阶段性的表现形式。它体现了国家教育法治统一基础上的多样性与个别性，也由此形构了国家教育法治建设的子法治。在坚持国家教育法治统一性的前提下，加强地方教育立法，规范地方教育立法不仅是实现教育法治化的具体行动，而且也是法治中国的必然要求。

一、地方教育立法的生存与发展逻辑

（一）地方教育立法是中央立法的主要实施者

中央层面的教育立法需要各地方的积极贯彻和落实，避免顶层制度设计成为空中楼阁。中央层面的教育立法在于全盘谋划，有序推进教育法治建设的同时也依赖地方结合本地区教育发展状况推进立法。[1]比如，1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施以后，山西省、黑龙江、北京、江苏等各省市纷纷出台了《实施<中华人民共和国义务教育法>办法》或《实施<中华人民共和国义务教育法>条例》以保障中央立法的实施。

（二）推动地方教育改革的试点试验，解决地方教育改革面临的实际问题

地方教育立法存在的价值就在于其“地方特色”，在中央教育立法无法及时提供有效制度供给的情况下，地方立法机关往往依靠创新制度来应对本区域教育事业发展所产生的问题。[2]这是地方教育规则生长的原始驱动力。在这种动力机制的支配下，以解决地方教育实践问题为导向，各地的地方教育立法悄然兴起，并能够立足于当地教育改革所面对的实际问题提出一套有针对性的解决方案，从而满足特定地方教育改革需求。比如，1984年制定实施的《江苏省普及初等义务教育暂行条例》、《安徽省普及初等义务教育若干规定》等都是中央立法缺失情况下，为解决本区域教育改革而出台的立法文件。

（三）为全国性的教育立法积累变量，提供经验与素材

强调地方教育立法的“地方性问题”，并不否认全国层面的教育立法也同样存在类似的普遍性难题。地方教育立法是地方主动探索本地区教育改革面临的问题，实际上也为宏观的中央教育立法改革提供了经验与素材。对于中国这样急剧转型的大国来说，教育改革面临诸多不确定因素，立法者理性有限，难以提供“一步到位”的解决方案。只有通过地方性教育立法规则的检验与实践，不断试错，总结经验，才能得出全局性问题解决的立法方案。比如，广州市在1993年出台的《社会力量办学管理条例》，这是全国最早对民办教育的地方立法，为此后中央出台民办教育立法积累了经验。

（四）渐进立法，避免全面激进教育立法改革带来的教育秩序混乱

在中国这样一个教育发展不均衡的大国，教育改革必须要慎之又慎，任何指望一步到位的激进改革都可能造成制度、观念的巨大矛盾与紧张。地方教育立法先行探索能够根据不同地区发展实际展开类型各异的立法、教育制度改革试验，能够为全国性立法提供实践经验。中央也能够对地方教育立法作出比较与评估，以保证其后所推行的全国性教育立法符合国家教育发展实际情况，避免立法引发混乱甚至倒退。

（五）有利于暂时搁置争议，以实践推动教育立法改革

当前，在教育改革领域存在不同理念和价值争论，导致对改革立法难以形成共识性方案。地方性教育立法文件的出现则可以发挥其特有的作用，通过地方立法试验先行开展教育改革暂时搁浅所面临的争论，降低激进的全国性教育改革所产生的阻力，从而有利于教育改革的启动和推进。比如，在民办教育立法上，陕西省、北京市、辽宁省等民办地方教育立法在涉及民办学校产权制度、合理回报、政府扶持与奖励等方面与中央立法相比均有所突破[3]，也为此后中央立法与修改提供了经验。

二、地方教育立法发展现状

通过北大法宝数据库查询，从1984年第一份地方教育立法文件《江苏省普及初等义务教育暂行条例》诞生至2016年12月，共有835份地方教育立法文件。其中包括地方性法规597件，地方政府规章238件。本文将以此为样本分析我国地方教育立法的基本情况和存在的问题，并提出相应的对策，以期能对推动地方教育立法研究有所助益。

（一）地方教育立法的时间分布

从立法文件颁布的年份来看，我国地方教育立法发展可分为6个阶段，如图1所示。

第1阶段（1984-1986年）：这一阶段是我国地方教育立法的起步阶段，立法文件从无到有，立法内容多为义务教育。例如，1984年和1985年江苏、辽宁、安徽等各省市发布的《普及初等教育条例》。在此阶段中，立法文件数量在1986年达到最多。形成这种局面的原因主要是1986年《义务教育法》的通过，这是第一次以中央立法形式确认我国实行九年制义务教育，标志着我国基础教育进入法治化轨道。此后各省市纷纷出台《实施〈义务教育法〉办法》，以响应中央号召。

第2阶段（1987-1991年）：尽管这一阶段前期地方教育立法发展缓慢甚至有些许回落，但相比于前一阶段，这时期地方教育立法依然保持了稳中有升的发展态势，并在1991年达到了最高点，这得益于1991年《未成年人保护法》通过。所以，此一阶段地方教育立法内容大多涉及未成年人保护、未成年教育以及与之相关的职工与职业教育。endprint

第3阶段（1992-1997年）：此阶段是我国地方教育立法快速发展的关键性阶段。在1992年到1997年期间，立法文件共有212件，约占30余年来我国地方教育立法总量的26.5%。特别是1997年，立法文件达67件，是30多年来立法文件公布最多的一年，达到了顶峰。所有这些得益于这段时期颁布的各种教育法律法规及在教育界进行的各项实质性改革。比如，1993年《教师法》颁布，1996年《职业教育法》颁布，这两部法律都是我国教育法治建设的重要里程碑。1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布实施，秉着认真实施“科教兴国”战略，积极推进依法治教的指导思想，各地抓紧落实《教育改革和发展纲要》及其实施意见，继续推动实施《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》。在中央的指导下，各地全面推进学校的素质教育，积极推进高教管理体制改革等，地方教育立法迅速发展。此外，此一阶段，立法修改工作也逐步开展起来，例如，《江苏省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》于1997年得到修改。

第4阶段（1998-2004年）：这段时间地方教育立法平稳发展，并在2004年达到一个小高峰。主要有如下几个原因，一是国务院颁布《民办教育促进法实施条例》，各地立法陆续跟进实施；二是《义务教育法》修订工作取得重大进展；三是积极推动新的各项教育立法计划的实施，修订了《义务教育法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》和《学位条例》，起草《学校法》、《教育考试法》、《教育投入法》和《终身学习法》等等。所有这些促使这一时期的地方立法围绕民办教育、教师立法、义务教育等内容展开。

第5阶段（2005-2010年）：此期间的前半段立法减缓并有略微下降，但基本保持在每年20件左右的水平，直到2010年，飙升至44件。出现这一现象的主要原因在于2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010年-2020年）》的颁布。在此背景下，与教育相关的多种内容的地方性法规和地方政府规章相继颁布，比如职业教育、民族教育、国防教育、义务教育等等。此外，清理和修订工作也成为了这时期地方教育立法工作的重点。

第6阶段（2011-2015年）：近几年，地方教育立法数量维持在每年20件左右。结合地方教育立法近30年发展状况，除去有重要法律法规或文件出台而导致地方教育立法数量激增的2004年和2010年，总体上，1997年以前呈现上升趋势，而1997年以后则呈下降趋势。文章认为，这是因为我国现已颁行的这些法律法规，在体系上已经基本涵盖了教育事业改革的各个重要组成部分，而且清理和修订工作也在前一阶段完成的不错，地方教育立法工作进入了平稳发展阶段。

（二）地方教育立法的地域分布

从区域分布上看，地方教育的立法状况并不均衡。地方教育立法形成了自东向西、由南至北递减，区域性和梯度式明显的图景，这也多少反映出各地对地方教育立法乃至教育的重视程度。关于835份地方教育立法的地域分布情况，除港澳台地区，我国七大行政区划中，华东地区的立法文件数量最多，有229件，约占了总数的27.4%，主要集中在江苏省和浙江省，地方教育立法数量位列全国前茅。从各省市立法数量来看，全国数量前三的是辽宁省、广东省和江苏省，分别是56、53和52件；西藏自治区、广西壮族自治区和海南省较少，分别只有7、11和12件。

我国幅员辽阔，社会、经济、文化发展水平导致了各地的教育立法发展水平参差不齐。江苏省、辽宁省和广东省等经济发展迅速的省份对教育比较重视，一直走在全国教育发展的前列，这些地区对本区域的教育改革、中央的教育立法能及时作出反应和变动，不断推陈出新，而且面对新问题、新挑战也能及时开展带有地方特色的立法工作。立法内容更是不仅涉及基础义务教育，还包括学前教育、素质教育、民办教育等等。其中上海市、江苏省、浙江省3地不仅立法时间早，数量多，而且立法内容也已经比较完备。相比之下，华中地区和西部各省市的地方教育立法发展较慢。除了对一般教育领域进行立法以外，由于其独特的自然条件和社会环境，立法内容往往是根据本地区的特殊需求进行立法，比如有关少数民族教育立法，如《宁夏回族自治区民族教育条例》、《云南省楚雄彝族自治州民族教育条例》等。與东部发达地区相比，这些地区的地方教育立法乏善可陈，数量较少而且更新不够及时。

（三）地方教育立法的内容分布

我国地方教育立法内容多样，领域广泛，可以分为义务教育、高等教育、民办教育、教育督导、职业与职工教育、少数民族教育等内容。其中，以基础义务教育为内容的立法文件最多，有223件，占了总数的26.7%。其次，涉及教师法、职业教育等内容的地方教育立法比例也不少。随着人们对教育质量的重视，幼儿教育、学前教育、素质教育的地方教育立法也应运而生。专业技术人员的匮乏也促使专业技术、职业技术教育立法的快速发展。根据少数民族特色，少数民族地区颁布的少数民族教育法律法规也有44件。图2地方教育立法的内容饼状图国防教育、法治教育、终身教育等等其他教育内容占19%。丰富多样的教育立法内容使我国教育立法蓬勃发展，呈现出良好的发展态势。

（四）地方教育立法的类型化分析

根据地方立法分类框架，我们把地方教育立法分为了三类：重申性地方教育立法、解释性地方教育立法以及创新性地方教育立法。

顾名思义，重申性地方教育立法是重复规定中央教育立法所确立的规则，其作用是在本区域的地方性教育立法文件中重述有关法律法规，提示有关人员予以遵守。比如1986年颁布的《福建省人民政府关于贯彻执行国务院<征收教育费附加的暂行规定>的通知》，该立法文件第一条内容就是“国务院国发（1986）50号关于发布《征收教育费附加的暂行规定》的通知已转发给你们……并随文下发《福建省征收教育费附加实施办法》，希一并认真贯彻执行”。

解释性地方教育立法则是根据中央立法规则、目的和精神，立足于当地实际情况，进一步明确相关规则的具体含义，已便于中央立法的实施，其意义是方便本区域人员正确适用法律。比如，2015年《西藏自治区实施<中华人民共和国国防教育法>办法》。该法第一条就明确规定，“为了普及和加强全民国防教育……根据《中华人民共和国国防教育法》和有关法律、法规，结合自治区实际，制定本办法” 。endprint

创新性地方教育立法是根据党和国家的教育改革政策或者中央指示或者默示授权，在中央教育立法无法及时提供有效制度供给的情况下，地方立法机关依靠创新制度来应对本区域教育事业发展所产生的问题，这是地方教育规则产生的原始驱动力。它可能超出了当前的法律框架，充当教育立法的“试验田”的角色。这属于最激进的地方教育立法规则，也是地方教育立法中最应得到重视的一类立法。实践中，这些地方教育规则对回应本地教育事业发展，为中央立法机关提供立法素材、制度供给、调整制度结构等方面发挥了至关重要的作用。比如，1984年出台的《安徽省普及初等义务教育若干规定》即属于此类文件。该法第一条规定：“为了加速普及我省初等义务教育，现根据《中华人民共和国宪法》的有关规定，制定本规定”。

三、中国地方教育立法存在的问题

地方教育立法正在影响中国的教育立法体系，成为一种新型的教育法治发展样式，这必将改变我国教育法治的实践面貌与制度走向。然而，地方教育立法也存在诸多缺陷。

（一）地方教育立法规范化不强

通过对835件地方立法文件的实证分析，我们发现地方教育立法规范性有待完善，突出表现在以下几个问题：第一，立法文件的名称较为混乱，不够规范。“暂行办法”、“试行”、“草案”、“条例”、“规定”等名称五花八门。比如，同样是关于学前教育的立法文件，武汉市为《武汉市学前教育管理办法》，沈阳市为《沈阳市学前教育管理规定》，青岛市为《青岛市学前教育条例》等不一而足。法律法规的名称不严肃，文件本身的效力等级也难以捉摸。第二，政策性语言较多，立法文件的语言不规范。文件中宣示性语言多，口号多，大多都是“积极”、“鼓励”、“支持”、“原则上”等，不确定性太强。第三，条款本身表述的含义不清，有的规定过于笼统、抽象，大量用“及时”、“限期”、“按时”、“增强”、“加大”、“有关”等不确定语言。第四，没有及时制定配套规章或规范性文件。一些地方教育立法文件明确写道具体办法由省人民政府制定等，但具体办法却迟迟不出台。

（二）地方教育立法可操作性弱

地方性教育立法存在的价值在于其可行性，具有可操作性。地方教育立法作为中央立法的有效补充理应根据本地的实际，在法定的原则、界限、范围内做出明确的具体规定，可量化的尽力量化，能细化的尽量细化，避免一些原则性、口号式的语言。然而，目前有的地方性教育立法文件与全国人大制定的法律法规、相关政策等区别不大，缺少地方特色。地方教育立法不同程度地存在追求数量、追求立法体例上的“大而全”。有时为了赶进度，在立法技术上多采用宜粗不宜细的原则，习惯于采用授权政府制定具体办法等形式，导致地方立法文件可操作性不强。

（三）重复立法，特色不足

地方教育立法的特殊性在于立足于本区域教育发展状况而有自身特色，但是，在实践中却出现了大量抄袭上位法或模仿抄袭或者简单“拿来主义”等现象，比如《兰州市民办教育管理办法》与《深圳市民办教育管理若干规定》不仅体例相似，内容也重复较多。配套实施性立法文件的内容也多是抄袭中央教育立法，缺乏本区域的特色。这说明地方教育立法机关的功利性倾向比较严重，从既往经验看，在个别区域甚至出现了地方教育立法相互攀比的现象，形式主义色彩浓重，急功近利的心态明显。平心而论，这种以政绩激励为基础的动力的确促使地方立法机关积极开展教育立法，但也引发它们的立法活动很容易演变成为为官员个人政绩或者部门利益而展开的制度创新。

（四）地方教育立法理论研究不足

尽管地方教育立法实践一直如火如荼地开展，但是地方立法理论研究和实证分析研究却乏善可陈。地方教育立法缺少理论指引和对本区域实践情况严密的实证讨论，这是当前地方教育立法面临的十分严峻的问题。由于没有综合研究和理论指导，在地方性法规之间，法规与规章之间容易出现不一致的情况，地方教育立法质量也不高。

四、完善我国地方教育立法的对策与措施

地方教育立法的蓬勃发展具有历史的必然性，也是教育法治建设的必然要求。地方教育立法有助于釋放地方教育改革的创新精神，同时引导全国性的教育改革达成共识，也为中央立法以及改革决策者提供了试验的素材与学习的经验，使得地教育立法所累积的经验与方法流动起来，从而提出一项更符合中国实际的教育立法方案。考察地方教育立法现状，可以进一步发挥好地方教育立法的积极功能，实现地方良法之治，循序渐进妥善解决好地方教育立法实践中出现的问题。

（一）继续鼓励与支持地方教育立法探索，加快中央教育立法进程

正如教育改革立法变迁实践所呈现的，地方教育立法尤其是创新性教育立法不但没有引发教育法治秩序的混乱，相反被中央立法机关在总结、提炼改革的基础上确立为正式的教育法治规则，从而使得地方教育改革与中央教育立法形成了某种程度的均衡。从此意义上讲，地方教育立法法为全国性的教育法治变革提供了鲜活的经验素材，这正是其关键价值所在。所以，新形势下应进一步推进地方教育立法的进程。然而教育事业的改革发展中面临复杂棘手的新问题和新情况，有些只能通过中央立法才能解决。如关于残疾人教育和中外合办教育问题，都没有相应的国家教育立法。因此，在中央层面，建议国家要加快教育立法的进程，以中央教育立法带动全国各省市的地方教育立法。在鼓励与支持地方教育立法的同时，更需要顶层设计与中央立法推进。

（二）充实立法人才队伍，提升地方立法质量

立法人才队伍的好坏直接关系立法质量的高低。针对地方教育立法规范性不强、经验不足、水平不高等问题，应当重视培养立法工作及法治研究人才队伍，推进地方人大系统智库建设，并探索委托第三方起草机制以提高地方立法能力，保障地方教育立法质量。可以从以下几方面入手：首先，组建专门的地方立法机构，地方立法专门机构应该是专业人员和分工明确高效的立法队伍，可以统筹考虑安排一定比例的教育研究部门、法学专家学者和立法工作者参与。其次，重视对现有立法工作人员特别是中青年立法工作人员的培养，通过在职学习、短期培训、交流挂职等方式提升业务能力。endprint

（三）强化地方教育立法理论指引

地方教育立法涉及到法学、教育学、教育行政学等内容，这就需要理论研究做科学的指导。在开展理论研究创新时，处理好理论研究中的“破”与“立”的关系，从区域教育工作的实际出发，紧紧围绕地方教育立法的全局性、战略性、前瞻性问题，开展应用性、对策性研究。我们认为，理论研究应从以下几个方面入手：首先，地方教育立法的一般原理，包括但不限于地方教育立法的依据、本质、原则、范围、概念、特点、原则、程序、意义等内容。其次，我国地方教育立法的现状和发展情况，包括各个历史时期的基本情况、取得的成绩、存在的问题以及主要经验、教训等等。第三，地方立法和国家立法的关系、全国各地区地方教育立法的比较和总结、我国地方教育立法与国外地方教育立法的比较等等。第四，考察当前地方教育立法法实践中存在的难点、重点问题以及存在问题的主要原因研究，地方立法的长远目标与近期目标研究。最后，以推进立法公开为重点的民主立法研究以及以立法工作机制创新为重点的科学立法研究等。

（四）加强省级人大对地方教育立法的审查和监督

加强对地方人大立法审查和监督，是新修正的《立法法》赋予省级人大及其常委会的一项重要职权，有利于地方教育立法质量提高，有利于国家教育法治的权威与统一性，防止部门与地方利益法律化。本文认为，应着重从地方教育立法的权限和范围、立法文件的合法性审查与合理性审查、立法文件的有效性、技术规范等几个方面进行审查。

五、结论

经过30余年发展，地方教育立法已深刻地改变了中国教育法治建设的实践面貌，并正在成长为一种新型的制度变革方式。实践证明，地方教育立法相对于中央立法承担了双重角色。首先，它是中央立法的具体执行者与实施者，其次，地方教育立法也发挥了自身优势，发掘特定区域教育资源优势和解决本区域教育改革所面临的具体问题，为全国性教育立法普遍性难题的化解提供经验与素材，有利于避免中央自上而下的立法变革所引发的秩序混乱。另一方面，地方教育立法也存在规范性弱、操作性与公开性不足、功利性强等缺陷。在未来，学术界应对地方教育立法投入更多精力，提供更多智识以完善地方立法，進一步促进地方教育立法的发展。

参考文献：

[1]黄文艺.认真对待地方法治[J].法学研究，2012（6）.

[2]凌斌.法治的中国道路[M].北京大学出版社，2013：163.

[3]吴开华.民办地方教育立法法：实践与反思[J].教育发展研究，2007（12）.

（责任编辑赖佳）endprint