林业供给侧改革视角下的商品林森林保险发展研究——以湖南省郴州市为例

曹斯蔚，曹学良

（1. 广西大学商学院，广西 南宁 530004； 2. 郴州市林业局，湖南 郴州 423000）

林业供给侧改革视角下的商品林森林保险发展研究
——以湖南省郴州市为例

曹斯蔚1，曹学良2

（1. 广西大学商学院，广西 南宁 530004； 2. 郴州市林业局，湖南 郴州 423000）

通过对湖南省郴州市商品林森林保险发展现状、存在问题及原因的分析，从新常态下郴州市林业供给侧改革的主要任务和商品林经营风险的主要特点出发，提出了加大政府支持力度，建立以“保价值”、“保收益”为主的商品林森林保险制度；加快保险产品创新，构建适应不同风险特点的商品林保险产品供给体系；开展商品林灾害风险区划，实行差别保险费率；以公共财政支持为主导，形成多层次、多渠道森林巨灾风险分散机制；大力发展森林资源、林木资产评估中介组织，完善以专业化为主要形式的商品林保险业务扩展运作模式的发展对策。

林业供给侧改革；商品林保险；对策；郴州

在生态优先的林业发展战略下，大力发展商品林，不断完善商品林森林保险政策，加快林业供给侧结构性改革，提高林产品有效供给能力，既是满足我国经济快速发展对木材等林产品的刚性需求，从根本上缓解全面停止商业性采伐天然林对生态建设形成的巨大压力，维护国家木材安全的现实需要，也是提高森林经营水平，推进森林资源可持续发展和利用，促进经济社会转型发展、绿色发展、全面发展的重要手段［1］。郴州作为国家和湖南省重要的商品林生产基地，针对商品林生产周期长、风险大的特点，充分发挥森林保险分散和转移林业经营风险的职能作用，降低商品林投资风险，提高投资效益，加快优质林业产业原料林基地建设，不断优化森林资源结构和林业产业结构，提升林业有效供给能力，更好地满足不断升级的市场需求，促进贫困山区群众脱贫致富，为推进新常态下林业供给侧结构性改革、加快现代林业建设和生态文明建设提供配套支持和绿色保障，是郴州“十三五”及今后一段时期林业发展和改革面临的重大课题。

1 郴州商品林保险发展现状、存在问题及原因

1.1 发展现状及成效

郴州市位于湖南省东南部，地处南岭山脉与罗霄山脉交错，长江水系与珠江水系分流，华中气候与华南气候分界地带。境内丘盆相间、群山连绵、气候温和、雨量充沛，森林植物种类繁多，森林资源丰富多样。全市现有林业用地面积 138.81 万 hm2，占国土总面积的 71.86%；其中生态公益林面积 53.55 万 hm2，商品林面积 85.26万 hm2，分别占林业用地面的 38.58% 和 61.42%；2015 年底全市活立木蓄积 5 487.29 万m3，森林覆盖率 67.71%，林业产业总产值 275 亿元；既是我国南岭山地森林生态及生物多样性保护主体功能区，又是我国南方重要的商品林基地和湖南省重点林区。郴州商品林森林保险自 20 世纪 80 年代中国人民保险公司宜章县分公司承保了宜章县境内的桉树森林火灾险开始，先后在资兴、桂阳等部分县市的造林大户和国有林场开展了商品林火灾保险，到 21 世纪初，森林保险工作基本处于停滞状态。随着我国南方集体林区林权制度及其配套改革的不断深入推进，2009 年湖南省被列为全国森林保险试点省，郴州商品林政策性森林保险开始走向快速发展轨道，森林经营主体参保意识不断增强，参保率和保险金额逐年增加。到 2015 年，全市商品林实际投保面积 7.396 万 hm2，占商品林总面积的 8.67%，保险金额 44 388.02 万元，保费总额 177.51 万元（见表 1）。商品林森林保险的发展对转移和分散林业经营风险，提高林业抗灾能力，调动广大林农和林业经营主体造林护林积极性，推动林业深化改革和“生态郴州”建设发挥了积极作用。

表1 2015年郴州市商品林保险基本情况统计表Tab.1 Statistical table of basic situation of commercial forest insurance in Chenzhou in 2015

1.1.1 商品林保险政策制度及运作模式初步建立 2009 年 5 月，国家财政部下发了《中央财政森林保险保费补贴试点方案》和《关于中央财政森林保险保费补贴试点工作有关事项的通知》，对森林保险保费补贴政策作出了明确规定。湖南省按照财政部有关要求，结合本省实际开展了政策性森林保险试点工作，先后出台了《湖南省森林保险实施方案》、《湖南省森林保险灾害损失现场查勘定损规程（试行）》、《湖南省森林保险条款》、《湖南省关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的实施意见》等规范性文件，对商品林森林保险的补助标准、补助范围等具体操作细则作出了明确规定，为商品林森林保险发展构建了制度体系和操作规范。2010 年财政部下发的《关于 2010 年度中央财政农业保险保费补贴工作有关事项的通知》，进一步完善了农业保险补贴政策，加大了财政对商品林森林保险工作的扶持力度。郴州市按照中央和湖南省的统一安排部署及有关规定开展了商品林的保险工作。按照“政府引导、市场运作、适度补贴”的原则，商品林森林保险由保险双方根据商品林经济价值、灾害类型、风险等级、投保及理赔方式等自主议定保险金额、保险费率和保险责任等，财政给予投保人适度补贴。其中商品林保险保额按 12 000 元/hm2以下，费率 1% 以内开展。中央和省级财政保额按 6 000 元/hm2，费率 4‰（每公顷保费≥24 元的按 24 元，每公顷保费＜24 元的按实际每公顷保费）给予补贴，补贴比例为中央财政 30%，省级财政 25%；保险责任包括火灾、水灾、旱灾、冻灾和病虫鼠害 5 种主要风险灾害，保险险种为森林综合险，期限为一年，免赔责任为灾损面积在承保面积的 10% 以下（最高不超过 0.67 hm2），且森林火灾、冰灾“推定死亡”的林木损失纳入保险责任范围。商品林森林保险业务的运作模式为：由中国人民财产保险股份公司湖南省分公司和中华联合财产保险股份有限公司湖南省分公司或其他具有资质的保险公司与投保人按市场运作模式直接签订保险合同，林业部门参与定损。保险赔款一次性直接赔付到户。

1.1.2 保险覆盖面有所提高，效果初步显现 商品林森林保险保费财政补贴政策的实施，减轻了林农和造林主体的投保负担，激发了林农的投保积极性，推动了商品林森林保险的发展。全市商品林保险由过去的少量造林大户投保，发展到林农、造林大户、林业企业等不同营造林主体主动要求投保。全市商品林实际投保面积和投保覆盖面有较大幅度增长；2015 年各级财政实际到位商品林保险保费补贴资金 116.68 万元，其中中央财政补贴 53.25 万元，省级财政补贴 44.37 万元，市、县财政补贴 19.06 万元；全市商品林受理受灾案件 7 起，赔付金额 38.40 万元，赔付金额占保费比例为 21.63%。

1.1.3 提升了林业的抗风险能力，优化了林业投融资环境 政策性商品林森林保险的实施，为森林资源的灾后恢复提供了资金保障，加大了各级财政对商品林建设的投入力度，提高了林权所有者的投保意识和管护责任意识，增强了金融机构投资林业的信心，促进了林业抵押贷款工作，调动了社会资本投资造林的积极性，优化了林业发展环境。据统计，从 2009 年政策性森林保险试点，到 2015 年，各级财政投入森林保险资金 9.1亿元，金融机构发放林权抵押贷款 11.62 亿元。2015 年银行林业贷款余额 6.09 亿元，对推动全市林业产业发展和生态建设发挥了重要作用。

1.2 存在的主要问题及原因分析

郴州政策性森林保险工作自 2009 年启动以来，虽然取得了一定成效，但商品林森林保险发展较慢。2015 年全市商品林实际投保面积 7.396万 hm2，仅占全市商品林总面积的 8.67%。这种保险覆盖面不宽，参保率低的状况，不仅不能满足郴州林业发展对森林保险的保障需要，而且与湖南全省商品林森林保险发展的平均水平相比还有较大差距（见表 2）。

表2 2015年湖南省、郴州市商品林保险开展情况对比Tab.2 Comparison of commercial forest insurance in hunan and Chenzhou in 2015

商品林森林保险发展不理想的原因，既有森林经营者目前来自森林经营的直接经济收入少，森林经营风险意识差，森林保险需求不足等原因，又有当前商品林森林保险制度设计、运行模式不合理，保险产品供给不适应商品林经营风险需求，政府政策支持不到位等方面的问题。

1.2.1 森林保险制度设计不适应当前商品林风险保障需求 湖南省现行的“低保额、低保费、低成本”的“面积保险”森林保险制度在政策性森林保险的起步阶段，对提高保险覆盖面，推进全省森林保险的快速发展起到了较好作用。但是，这种不分生态林、商品林均按保险金额 6 000 元/hm2，保费费率 4‰ 的标准由财政补贴保费的综合险模式，已明显不适应当前森林保险对林业风险保障的发展需求［2-4］。一是 6 000 元/hm2的保险金额与保再植成本的初衷已相差甚远；二是保再植成本不保经营收益，对以经济效益为主的商品林经营者来说，一旦受灾，森林保险对投保人的“获得感”不强，没有真正起到保险对风险的分散和保障作用；三是对不同地域、不同林种、不同风险类型的商品林均实行统一保费费率的森林综合险模式，不仅不利于保险人实现在空间和时间上的风险分散和保障，而且还造成了不同风险类型投保人的不均衡保费负担，增加了投保成本，影响了保险需求，在一定程度上约束了经营主体对森林保险意愿的提升［5,6］。

1.2.2 政府政策支持不足，供给和需求受限，商品林保险持续发展乏力

（1）保费补贴比例低、范围窄。现行的湖南省森林保险制度规定对商品林保费补贴为：中央财政补贴 30%，省级财政补贴 25%，且均按保额 6 000 元/hm2、费率 4‰ 据实补贴，补贴比例低于生态林，更明显低于广西、福建、北京等省市和国家对农业保险的补贴比例。因此，这种较低补贴水平的政策性森林保险制度，要有效引导经营周期较长、灾害频发、经营风险较高的商品林经营者的投保需求，政府的支持力度无疑是不够的。

（2）对保险公司经营森林保险的费用补贴等支持政策不完善。森林地处偏远山区，交通不便，其内部结构复杂，现场查勘、理赔、定损难度大、费用高，尤其是商品林的投保、承保完全由投保人和保险公司按市场运作，林业部门专业技术人员参与程度低，现场查勘成本更高；森林保险存在的投保人逆向选择和道德风险难以控制，都使森林保险经营具有高成本和高风险性。由于目前国家相关部门对经营森林保险的保险公司在费用补贴等方面的支持政策还不完善，因此，商业保险公司经营森林保险特别是商品林保险的积极性不高，保险供给动力不足。

（3）森林巨灾风险保障政策体系不健全。虽然现行的湖南省森林保险制度规定森林保险承保公司按保费收入的 25% 计提风险准备金，建立巨灾风险保障机制，但目前这种覆盖面低，准备金规模小的单一巨灾风险保障机制，对巨灾概率大，巨灾特性非常明显的森林保险来说，一旦发生森林巨灾，短期内将会消耗完保险公司的所有储备金，很难实现在时间和空间上对森林巨灾风险的分散，这种仅靠商业保险公司而没有政府公共财政支持的巨灾风险保障机制将无法实现森林巨灾风险的化解，必将制约森林保险的持续稳定发展。

2 林业供给侧改革背景下商品林经营风险的主要特点

2.1 郴州林业供给侧改革的主要任务

2.1.1 做强林业生态优势

（1）做大生态资源总量。通过划定林业生态红线，实行最严格的林地、森林、湿地资源保护措施，守住林业发展的生态底线，确保“十三五”期末全市生态公益林面积不少于 66.67万 hm2，湿地面积不少于 4.93 万 hm2，自然保护区面积保护率不低于 3.84%，实现生态资源稳定增加。

（2）优化生态资源空间布局。以南岭山地森林生态及生物多样性保护和罗霄山脉郴州片区生态保护为重点，通过加强湘江、赣江、珠江源头等重点保护区的森林植被保护，环东江湖生态治理，郴资桂、郴永宜“大十字架”生态景观提质和对重点生态功能区、生态环境敏感区及脆弱区、濒危野生动植物及其栖息地的强制性保护，形成以“大十字架”城镇群，环东江湖为中心，南岭山脉与罗霄山脉主要山系为骨架，湘江、赣江、珠江“三江源”支流为脉络的绿色生态安全屏障。

（3）调整优化树种和林分结构。结合森林景观提质和生物多样性保护，通过补植、改造、抚育间伐等森林经营措施，提高阔叶林和混交林比重，逐步将现有生态公益林中以松杉为主的人工林改造为多树种混交林或阔叶复层林，不断提升自然生态系统的稳定性和林业生态服务功能。

2.1.2 提升林产品有效供给能力

（1）加快对现有林产品加工企业的技术改造，促进产业产品结构升级换代。通过加快企业技术创新，推动林产加工业由投资拉动，要素驱动向科技创新驱动转变，实现产品优化升级。

（2）优化商品林资源结构。逐步减少以松杉为主的普通人工林面积，大力发展珍贵用材，优质大径材、短周期速生材和定向培育的林业产业特色原料基地。

（3）充分发挥市场配置资源的决定性作用，淘汰落后生产能力。取缔现有的小规模、粗放型木材加工企业，大力发展木材、林产化工产品精深加工、绿色森林食品、森林药材加工及森林资源综合利用产品，提高产品附加值和森林资源综合利用水平，推动林业产业绿色化发展。

（4）实施“互联网+林业”发展行动。积极推进互联网与林业生产加工、经营、管理、服务融合，推动林业传统产业与电子商务融合发展，形成适合消费者消费需求的有效供给。

2.1.3 加快发展林业新兴产业

（1）优化森林生态旅游产品结构。以提升产品质量和服务配套功能为抓手，做精做特森林旅游服务，做活做优森林旅游管理，做大做强森林旅游经济。大力推进以旅游休闲、医疗、度假、娱乐、运动、养生、养老等服务活动为内容的森林康养产业发展，逐步形成多元组合，产业共融、业态相生的森林康养产业发展格局，引导和满足人们不断升级的旅游消费需求。

（2）改变传统造林和森林抚育方法，加强造林树种和抚育模式研究，抢占林业碳汇产业发展主动权。

（3）大力发展以绿色富民为目标的林下经济产业。

（4）推进以互联网为平台的林权交易新业态发展。实现林地、林木资源与资本对接，不断激活林业要素市场，为林业发展提供资金支持。

2.2 商品林经营风险的主要特点

2.2.1 商品林经营风险具有多样性和多发性 商品林生产经营受自然、市场、政策环境以及资源条件和林业内部不利因素等多种因素的影响，其中对商品林生产、增收和可持续经营带来危害和损失最严重和最普遍的风险主要是自然灾害风险。在林业供给侧改革的背景下优化商品林林种结构，大力发展阔叶林、大径材、珍贵树种和特色经济林，不仅延长了林业的生产周期，同时还使林分结构和树种结构更加丰富多样；林业新兴产业的兴起及一、二、三产业的融合发展，在一定程度上增加了森林自然灾害的发生概率和灾害种类；同时，郴州境内南岭山脉与罗霄山脉交错，长江流域与珠江流域同在，华南气候与华中气候分界过渡，这种特殊的地理位置和地形地势及气候条件，使森林火灾、干旱、霜冻、冰雹、雪灾、风灾、洪涝灾害等自然灾害和森林病虫害频发，都使商品林经营风险显现出更加明显的多样性和多发性特征。

2.2.2 商品林经营风险具有明显的区域性和复杂性 商品林经营的最大风险是自然灾害风险。由于森林分布区域广阔，林业生产布局因不同地区的气候、土壤条件不同而呈现不同的地域特色，森林自然灾害由于森林植被、造林树种选择的区域性要求而呈现出明显的区域性特征。而且不同地区、不同的树种结构具有不同的灾害种类，同样的气象灾害，对不同区域的森林所造成的损失也不同，即使是同一地区的同一灾害种类，也因立地条件、植被类型、管护措施的差异，而表现出不同程度的灾害损失后果。因此，不同地域、不同经营水平的商品林经营也呈现出较大的风险差异［7-9］。

2.2.3 商品林经营风险具有市场价格调节的滞后性 商品林是一种以获取经济效益为主要经营目的的林种，其产品的生产周期具有比一般产品生产周期长的生产特征和产品特性。产品在生产过程中，其生产规模、数量和产品结构在短期内不能根据市场行情及时进行调整，要调整只有在下一个轮伐期才能进行。这种因生产决策不能根据产品市场变化进行调整而形成的市场价格对商品林生产调节的时滞，使市场对资源的配置存在滞后性。价格调节的这种滞后性，使商品林经营更容易遭受市场风险［10］。

3 加快商品林森林保险发展的对策及建议

3.1 加大政府支持力度，建立以“保价值”、“保收益”为主的商品林森林保险制度

商品林保险按照政府引导，市场运作，适度补贴的原则，在现行“保成本”的政策性森林保险的基础上，试行以“保价值”、“保收益”为主的森林保险制度［11,12］。即将商品林的林木资产价值或收益作为保险金额的确定依据，保险费率、保险责任等由保险双方按有关规定协商确定，保费由各级财政据实安排补贴资金对投保人给予补贴。其中中央财政补贴 50%，省级财政补贴30%，地市级财政补贴 10%，投保人承担 10%。通过加大政府财政支持力度，推动商品林森林保险从保成本向保价值、保收益模式转变，提高商品林风险保障水平，激发商品林经营者投保积极性，满足商品林保险的现实需求。

3.2 加快保险产品创新，构建适应不同风险特点的商品林保险产品供给体系

（1）改变现行的商品林综合险运作模式，对不同区域、不同林种商品林实行“基本险+附加险”分别投保。将森林火灾、森林病虫害等风险较高、灾害发生较频繁、造成损失较大的险种作为基本险，在政府的引导下实行分县统一参保，将经济林和其它经济效益较高的林种作为附加险，由林权所有人自愿投保。

（2）加快研究开发针对林业新产业，新业态和不同林种树种、不同林龄的商品林保险产品。重点开发森林康养健康保险、林业碳汇保险、经济林、花卉保险、森林病虫害指数保险、森林气象指数保险、桉树冰冻雪灾保险，用材林、经济林价格保险等险种。

（3）探索商品林保险与其他金融工具相结合的新型保险组合产品，扩展森林保险服务林业供给侧改革和结构调整的发展空间。加快“森林保险+林权抵押贷款”、“森林保险+期货”等组合产品试点［13,14］，为优化林业融资环境，分散转移林业经营风险，深化林业配套改革寻求新办法，开辟新途径，开拓新空间。

3.3 开展商品林灾害风险区划，实行差别保险费率

根据商品林分布类型和特点及灾害损失的时空分布，在全国和全省森林灾害风险区划的基础上，积极开展市级森林灾害风险区划工作。对不同区域、不同风险等级的商品林实行不同的保险费率［15,16］。同时，对上年度无赔付的投保人实行折扣费率优惠政策。

3.4 以公共财政支持为主导，形成多层次、多渠道森林巨灾风险分散机制

（1）建立中央、省级财政支持、保险企业从保费收入中按一定比例提取巨灾风险准备金制度。中央财政、省级财政分别按照年度林业投资预算的一定比例提取森林巨灾风险基金，保险公司按照现行规定从经营森林保险的保费收入中按25% 提取巨灾风险准备金

（2）建立森林保险再保险制度。

（3）加强对运用保险基金、巨灾风险债券、巨灾风险期权和巨灾保险指数等多样化金融工具，将森林巨灾风险转向资本市场的保险运作机制的研究和试点，通过试点探索和不断完善，推动森林巨灾保险市场的发展［17-20］。

3.5 大力发展森林资源、林木资产评估中介组织，完善以专业化为主要形式的商品林保险业务扩展运作模式

（1）制定出台支持森林资源、林木资产评估中介组织和专业化的森林保险业务扩展运作模式发展的优惠政策。

（2）细化森林资源资产评估标准，简化评估程序，利用现代先进技术，降低森林灾害现场查勘、定损成本。

（3）加强基层复合型专业技术人才培养，逐步建立以林业部门业务技术支撑、资源评估中介机构和保险公司商业化运作为主体的专业化森林保险业务扩展运作模式。

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Development countermeasures of commercial forest's forest insurance from the perspective of forestry supply side reform for instance as Chenzhou in Hunan Province

CAO Siwei1，CAO Xueliang2
（1. Business College of Guangxi University，Nanning 530004，China；2. Forestry Bureau of Chenzhou City，Chenzhou 423000，China）

Through the analysis of developmental present situation，existing problems and reasons of commercial forest's forest insurance in Chenzhou，Hunan Province，from the main tasks of forestry supply side reform and the main features of commercial forest's operating risk in Chenzhou in The New Normal，put forward development countermeasures，for instance，to strengthen the government support，establish a commercial forest's forest insurance system based on“value”and“income”；to speed up product innovation of commercial forest's forest insurance；to build commercial forest's forest insurance product supply system adapting to the different risk characteristics；to carry out risk zoning of commercial forest disaster and to apply differential insurance premium rate；to form a multi-level，multi-channel forest catastrophe risk disperse mechanism dominated by public financial support；to develop the evaluation intermediary organizations of forest resources，forest assets，to improve expansion operation mode of commercial forest insurance business which sets the specialization as the main form.

forestry supply side reform；commercial forest insurance；countermeasures；chenzhou

F 326.2

A

1003-5710（2017）05-0094 -06

10.3969 / j.issn. 1003-5710.2017.05.020

2017-07-16

曹斯蔚（1991-），男，湖南省郴州市人，硕士，研究方向为保险理论与实践

曹学良，高级工程师；Email：cxlcz1961@163.com

（文字编校：龚玉子）