“十年内无需变现填补养老金缺口”

贺斌

“要实现社保基金的可持续性运转，国有资本用于补充社保基金的顺序应该是首先国资收益，其次是股权分红，最后才是减持变现。”

“养老保险是人民美好生活的一个向往，如果养老保险收支运行不下去，美好生活肯定成为了泡影。”中国财政科学研究院社会发展研究中心主任杨良初在接受《中国新闻周刊》专访时表示，“按照十九大报告提出的目标，我国全面实现现代化进程的时点和人口老龄化高峰几乎同步，因此，刚出台的《方案》是着眼长远，为推进现代化扫除障碍的一个重大的民生措施。”

近年来，杨良初多次参加国家部委的有关社会保障基金的财政监管、养老保险隐性债务、可持续养老保险财政条件等课题研究。杨良初认为，下一步，应改革养老保障体系，建立养老保障“三支柱”体制，实现养老保障的持续性发展。

股权变现是国有股权划转的难点

中国新闻周刊：实际上，国有资本划转社保基金的设想由来已久，早在2001年，国务院就出台过相关方案，为什么直到现在才开始实行？

杨良初：2000年，我曾参与过國务院体改办的一个课题，《调整财政支出结构，弥补养老保险隐性债务》，请当时中国人保精算部的主任测算了全国城镇国有企业的养老债务，共有5个口径，养老保险隐性债务大约是5万亿～11万亿元的规模，当时课题组就提出了用国有资本弥补隐性债务的设想。

2001年6月，国务院出台《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，就是要用国有资本来筹集社保资金。方案出台后，对资本市场造成很大冲击，因此，这一政策不得不中断。

实际上，我们讲用国有股权弥补社保基金，主要是弥补基本养老保险。因为其他保险都是现收现付的，假如说当年出现了赤字，当年就要想办法弥补，只有养老保险需要有一定的储备积累，否则当人口老龄化到来，政府财政的负担会加重。

这些年，理论界一直在提“国有资本补充社保基金”。2009年财政部、国资委、证监会和社保基金理事会四部门又出台了关于印发《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》的通知，要求在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，划转10%的国有股由社保基金理事会持有。

真正的契机就是两年前的行政事业单位养老保险改革，我们算了一笔账，当年大概就要动用5千亿元财政资金，相当我们当年财政支出的5%，而每年的财政支出都已经分配好，如果让财政一家拿，肯定会对财政支出结构造成巨大冲击，势必影响其他基本支出。所以当时就提出财政和国资委各拿2500亿元的思路。在这个背景下，国有资本补充社保基金的想法再次被提上议程。

中国新闻周刊：在这一过程中，最大的难点是什么？

杨良初：最大的难点就是变现的问题。因为2001年出台的政策就因为直接要求国有股减持，影响了股市的平稳和股民的收益。因此，这一次方案提出了3年禁售期的要求，未来一旦真正需要动到股权，必须要谨慎，制定切实可行的方案，尽量减少对股市流通的影响。

但目前中国的社保基金账户总体有结余，主要还是通过股权分红的形式来补充社保基金，还没有到股权变现的地步，我认为，至少10年内不需要变现来弥补社保基金。

还有一个阻力来自企业，经营了这么多年，突然要划走一部分股权，积极性会受到一定影响，这也是一个需要协调的过程。

因此，这些年，尽管政府部门和理论界都在呼吁，但一直进展缓慢。

中国新闻周刊：此前，在国有资本经营预算中，也有一部分国有资本收益用于社会保障，效果如何？

杨良初：上缴国资收益是从2004年开始的，国企分五档上缴国有资本收益，用于解决民生和再投资的问题，真正用于补充社保基金的微乎其微。而这次对国有股权的划拨，也就是把原来国资委掌握的股权划给社保基金理事会和地方国有独资公司，通过财务投资，实现增值，专项用于补充社保基金。

以前动用的是增量，而现在动用的是存量，规模更大，力度更强。

我认为，要实现社保基金的可持续性运转，国有资本用于补充社保基金的顺序应该是首先国资收益，其次是股权分红，最后才是减持变现。

人口老龄化高峰或将在2050年爆发

中国新闻周刊：按照这次方案，划转范围和划转比例是如何确定的？

杨良初：实际上，只有三类企业不用划转，包括公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构，以及国务院另有规定的企业，这也是经过慎重考虑的。

公益类企业和文化企业本身收益就很低，而且主要依赖财政投资，如果划转，还需要再增加财政投入，失去了划转的意义。而且，这些企业本身履行了一定的公共职能，如果划走资产，就会影响公共职能的履行。

政策性和开发性金融机构，目前主要承接创新型国家的建设，以及高新技术产业发展，拿走这类企业资产，肯定会影响国家的产业转型升级，以及创新驱动战略的实施，因此，没将开发性、政策性金融机构纳入划转范围，正是和国家产业政策相协调。

所以只有那些真正属于产业竞争性领域的企业，才具有足够能力实现股权的划拨。

而10%的股权划转比例，早在2001年和2009年的两个文件中就已经确定，这个比例，既不会过多，对企业股权结构和经营造成影响，也不会过少，无法弥补缺口。

按照目前的划转范围和比例，我们测算了一下，大概在7万亿～9万亿的一个规模，应该足以填补社保基金的缺口。

中国新闻周刊：目前社保基金的缺口多大？

杨良初：现在整体不存在缺口，全国大概还有4万亿元的养老金结余，主要是因为一些东部发达省份的社保基金收取规模较大，每年收支平衡后，还有一定结余。赤字主要发生在西部地区和中部若干省份。比较严重的是东北三省，养老金缺口每年都在几百亿元。

正因为如此，我们出台了全国统筹的政策，用东部的结余，来调节中部、西部的赤字，以及东北的缺口。

我曾多次去东北调研养老保险问题，特别是2007、2008年左右，曾跟着国务院调研组一起去调研国有企业社保的问题，对整体情况进行了摸底。当时，东北三省正在开展个人账户做实的改革，中央财政每年拨付几百亿的资金，给东北三省做实个人账户。

但这样一来，又出现了新的问题，就是个人账户这块大量结余，但社会统筹那块出现赤字，无法满足支出需要，于是要求借出个人账户里面的钱用于社会统筹支出，那时候还比较乐观。但现在，社会统筹和个人账户都出现赤字，每年每个省大概都有200多亿元的赤字，黑龙江尤为严重。

这其中的原因，一方面是东北老工业基地历史遗留问题，国企包袱重；另一方面，东北人才大量流失，很多人离岗再就业，如今到了集中退休的年龄，又回到原籍领取养老金，加重了当地的养老金支出负担。

中国新闻周刊：在你看来，全国性的养老金缺口预计会在什么时间出现？

杨良初：我们测算，人口老龄化高峰高峰期大概在2035年～2050年，特別是2050年会是一个巨大的高峰期。

因为60后是中国人口增长的高峰期，他们的下一代多是90后，也是一轮高峰期，到2050年，60后和90后都进入老龄化，两代高峰期人口进行叠加，养老金支付将面临巨大压力。

在我看来，中国的人口老龄化高峰和现代化进程正好是逆向的。因为根据十九大报告，到2035年，中国要基本实现社会主义现代化，但那时正是中国开始步入人口老龄化的高峰，老龄人口占总人口比重约为25%～30%。到本世纪中叶，中国将全面建设社会主义现代化强国，而2050年，中国的人口老龄化将达到顶峰。如果养老问题无法解决，必将成为制约现代化进程的一个重要因素，因为养老保险是管城镇退休职工基本生活的，基本生活都没有解决，如何实现现代化？

所以现在《方案》的出台是中央着眼长远，为推进现代化扫除障碍的一个重大的民生措施，是新一代领导集体以负责任的态度，对待与人民群众切身利益相关的事情，因为5年内中国养老保险出现赤字，或者全面出现赤字的可能性很小，此举是从长远着眼，解决潜在的老龄化危机和养老危机。

完善社保体系，避免“高福利陷阱”

中国新闻周刊：在资金的管理和使用上，中央和地方之间，社保基金理事会和国资委之间，应如何分工？

杨良初：按照现在的方案，只是股权从国资委到社保基金理事会发生了转移，真正的管理权还是在国资委。其中，社保基金理事会只是财务投资者，不参与企业的管理，但作为股东，社保基金理事会出于所持国有资产保值增值的需要，或许也会提出经营决策方面的建议，但前提是必须和国资委以及企业协商。

方案中提出，中央企业的股权由社保基金理事会持有，地方国企的股权由地方设立国有独资公司集中持有、管理和运营。之所以会这样划分，主要和社保资金管理机构的设置有关，因为中央一级有社保基金理事会来管理社保基金，但地方上没有这一机构。而国资划转部分，主要是用于解决将来养老保险的缺口，具有储备性，因此，当前股权无论是中央还是地方持有，最主要的职能都是实现国有资产保值增值。

真正到了需要弥补缺口的时候，由中央和地方合力解决养老保险收支，而且如何动用这笔股权基金，必须由财政部、国资委、人社部、社保基金理事会等相关部门共同协商，具体如何分工，还需要一系列配套措施。

中国新闻周刊：随着股权分红的增加，资金池的不断扩大，未来是否会填充到其他社会保险，中国进入高福利社会？

杨良初：我不这样认为，相反，如果我们不从现在开始，设计更合理、更科学的一个社会保障制度，很有可能会步入北欧国家的那种“高福利陷阱”。

换句话说，就是要处理好政府与市场的关系，来解决社会保障问题，不能政府一家扛。可以扛一段，不可能扛很久，政府不是万能的，政府万能对于社保而言是致命的。

现在的北欧国家也已不堪重负，在逐步将政府的负担推给市场，既然他们走了弯路，我们又何必重蹈覆辙？政府压垮了，出现赤字，老百姓也很难获得幸福感。

中国新闻周刊：目前的划转方案会对中国的社保体系产生怎样的影响？

杨良初：随着社保基金的资金问题得到解决，我国的基本养老保险制度就将面临调整和改革。对于这一问题，理论界已经讨论了至少两三年，关键是改变目前养老保障“三支柱”（基本养老保险、补充养老保险和商业养老保险）体制中基本养老保险“一柱独大”现象，缓解财政压力。

现有的养老保障体系，基本养老保险缴费率高达28%，而即使是发达国家，也不会超过20%。这样做的风险就是挤占了补充保险的缴费空间，以至于企业年金制度推行了十余年，也只有约7%的企业中推行，大家都寄希望于基本养老保险，增加了政府兜底的风险。

因此，未来的养老保险体制改革，应该是架构“三支柱”合理搭配的养老保障制度。首先，将现行城镇企业职工基本养老保险和行政事业单位基本养老保险制度中的“社会统筹基金”改为城镇企业与行政事业单位基本养老保险基金，成为名副其实的养老保险“第一支柱”。缴费率从28%降为20%，单位（企业）和个人缴费比例分别为14%和6%，按照现收现付原则核定替代率。

其次，将现行企业职工基本养老保险基金和行政事业单位基本养老保险基金中的“个人账户”基金变为企业年金或职业年金，成为养老保障“第二支柱”。缴费率从8%增加到10%，单位（企业）和个人缴费比例各为工资总额的5%。

最后，积极支持商业养老保险和个人储蓄养老保险，促进养老保障“第三支柱”的形成与发展。

通过调整，第一、第二支柱养老保险总缴费率从原来的36%降到30%，其中企业缴费由24%降到19%，个人缴费从12%降到11%。一方面，总体养老保险缴费负担下降，另一方面，“第二支柱”将在中国养老保障中发挥支柱作用，提高养老保障制度的可持续性，更好地迎接人口老龄化高峰带来的挑战。