民族自治地方自然资源保护立法实证研究

徐宜可

摘 要：自然资源保护立法是民族自治地方生态文明建设的关键支撑，也是民族自治地方法治建设的重要内容。从云南省民族自治地方自然资源保护立法实证分析来看，主要存在立法模式上政府管控色彩严重、民族地方特色不够突出、地方立法内容覆盖不全、立法技术有待提升等问题。完善民族自治地方自然资源保护立法，需要进一步明确立法的基本发展方向，革新立法理念，完善相关立法程序，提高立法质量。

关键词：自然资源保护；民族自治地方；立法；自治条例；单行条例

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1674-621X（2018）02-0072-07

党的十九大报告指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。自然资源是人类赖以生存的重要物质条件，合理保护永续利用自然资源已成为世界各国普遍关注的热点问题，而立法保护无疑是当前自然资源有效利用和保护的重要手段和首要选择。我国地域辽阔，自然资源分布极不均衡，单靠全国统一的立法很难有效解决种类繁多、形态各异、发展状态各不相同的自然资源保护问题，加之各地区经济发展水平、地理条件和社会文化上的差异，关注地域性事务的地方立法如果能够较好回应自然资源立法的差异化需求，必然会成为凸显地方立法特色的重点领域[1]。为维护少数民族地区弱势群体权益，解决民族地区资源利用和开发，更好地促进民族地区环境保护和地方经济社会的快速发展，我国《宪法》第118条和《民族区域自治法》第27、28条明确授予了民族自治地方资源开发利用与保护管理的自治权，具体包括自然资源权属确定权、自然资源优先开发利用权和自然资源保护管理权三方面的内容[2]。自然资源管理自治权的行使很大程度上需要依赖民族地方自治立法保障。

云南以其独特的自然环境和地理区位优势，拥有丰富的动植物、矿产、水利等自然资源。为贯彻落实民族区域自治制度，云南先后成立了8个自治州，29个自治县，成为全国民族自治地方最多的省份。同时，民族自治地方又享有宪法和法律赋予的制定地方性法规、自治条例、单行条例、变通和停止执行的立法权利。① ①由于法律规定的自治条例和单行条例立法程序较为复杂，五大自治区至今未出台一部自治立法。关于变通规定和补充规定，《宪法》《立法法》均未明确规定其为独立的立法形式，与其他法律的规定在立法名称、立法主体、立法程序方面也存在较大差别，故不单独统计，本文所指自治立法主要是由自治州和自治县的自治条例、单行条例。 民族自治地方如何結合地方优势，用法律的形式确定自然资源归属、有效管理和保护自然资源，关系到民族地区资源环境保护和经济社会的可持续发展。基于此，本文以云南省为研究对象，采用实证分析的方法，对民族自治地方自然资源保护立法进行全面梳理，分析民族自治立法的问题与不足，提出合理化建议，以期能对推动民族自治立法完善有所裨益。

一、样本分析：自然资源保护自治立法的现状

云南省的自治地方主要以自治州和自治县为主，《中华人民共和国民族区域自治法》颁布30多年来，民族立法工作取得了长足发展，民族自治立法日趋完善。本文将主要研究对象规定为2017年9月以前云南省各民族自治州、自治县人民代表大会制定的现行有效的有关自然资源保护的地方性法律文件。在资料获取渠道上，主要从中国知网的法律法规数据库、北大法宝和云南省人大的“云南省地方法规库”中查找所得，力求信息准确可靠。

（一）立法总体形态

据统计，云南省目前有效的民族自治类地方性法律法规文件共计205件，其中，有关自然资源保护的立法133件，占全部民族自治类立法总量的64.8%。其中，民族行政法规2件，自治条例37件，单行条例94件（参见图1）。从图1可以看出，民族自治地区的自然资源立法主要就是民族行政法规、自治条例、单行条例3种类型，其中主要以单行条例为主。

从立法方式上看，有关自然资源保护的专门性综合立法有12件，占全部立法总数的9%；对某一领域自然资源保护的地方性法规有84件，占全部立法总数的63.2%；涉及到自然资源保护的地方性法律有37件，占全部立法总数的27.8%。

从立法时间上看，除37件民族自治条例在2004年至2007年之间制定完成以外，剩余的有关自然资源保护的地方性立法中，有19件单行条例在1991年至1999年间颁布，有24件单行条例在2000年至2009年间，其余53件民族行政法规和单行条例均在2010年以后完成（参见图2）。从图2可以发现，有关自然资源保护的民族自治条例立法主要集中在2003年至2007年间，而针对自然资源专门性单行条例则程程逐年上升趋势，与逐年上升的国家立法基本同步。值得一提的是2015年新《立法法》颁布以后，民族自治地方又利用职权适时制定了《云南省红河哈尼族彝族自治州建水燕子洞风景名胜区保护管理条例》和《文山壮族苗族自治州河道管理条例》两个民族行政法规。

从立法修改的情况来看，37件自治条例中，有33件都被立法修订过，且主要是在2006-2007年前后修订。而绝大多数专门的民族自治地方自然资源的单行条例都是新制定的法律，未经修改。但也有个别的单行条例，如2012年修订的《云南省怒江傈僳族自治州矿产资源管理条例》和2014年修订的《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》等6个地方性法律文件被修订，多是因为上级法律的变动和政策的影响。

通过以上几组数据统计，可以得出如下基本结论：一是从立法数量上看，民族自治地方自然资源保护立法数量逐年上升，而且最近几年立法数量还在增加。主要原因是各民族地方政府对此项工作重视程度有了明显提高，也是生态文明建设的必然选择。二是从立法方式上看，民族自治地方自然资源立法主要是利用自治条例和单行条例。民族自治地方各级政府在遵循上位法的基础上，充分发挥民族地方的资源自治权，变主动为被动，最大程度的保护自然资源。三是从立法修改上看，只有少数法律文件进行了修改。主要是因为资源环境方面的立法起步较晚，都是最近十几年时间才制定颁布的，个别条例的修改主要是基于所遵循的上位法变动的原因。

（二）立法内容分析

在有关自然资源保护的133件民族地方立法中，不难发现37件民族自治条例无一例外的都规定有森林、湖泊、草原、景区等自然资源保护问题。而96件单行条例中则分别针对水资源利用、风景名胜区保护、城市环境卫生等多个方面进行了规定。（参见表1）

从立法内容上，云南民族自治地方立法涉及水利、矿产、能源、动植物保护、环境卫生等各个方面。其中，综合立法有55件，占立法总数的41.4%，除37件自治条例以外，还有17件单行条例，主要侧重风景名胜区和自然保护区的立法；在森林草原类的立法中，有31件都是关于森林和植物资源保护的，有1件是《云南省迪庆藏族自治州草原管理条例》；水利气象类立法31件，占全部立法总数的23.3%，关于水资源管理和保护的占27件，环境污染防治和环境清洁卫生有4件；国土矿藏类立法中共计13件，矿产资源有6件，农地保护有7件，湿地保护有3件；生物资源方面，只有2件有关动物保护的单行条例。

综合立法中占比重最大的是自治地方的自治条例。自治条例是民族自治地方人民代表大会依据宪法和法律制定的调整本地方政治、经济、社会、文化等诸多方面的综合性自治法规。因而，在云南37个自治地方（其中8个自治州，29个自治县）制定的自治条例中，在总则和经济建设部分，专门规定有自然资源保护的专项条款。从立法条文数量上分析，在综合性立法中，涉及自然资源保护条款只有1条的有5件，占全部立法总量的9.1%；涉及條款2条的有19件，占全部立法总量的34.5%；涉及条款3条以上的有31件，占全部立法总量的56.4%。（参见图3）

单行条例中主要以调整水资源、生态保护区、农地保护等方面的内容为主。生态保护区和风景名胜区的保护作为综合性地方立法规范在全部立法中占有较大比例，这与云南推动全域旅游，大力建设国家公园不无关系。从这些风景名胜区立法内容来看，多数立法能在不违背上位法的基础上，结合本地实际，融入民族特色，创新立法内容。如《云南省文山壮族苗族自治州文山国家级自然保护区管理条例》第十六条规定，每年12月30日为“老君山保护日”“小桥沟保护日”。另外，云南是水利大省，水利资源丰富，各民族自治地区加强了对水利资源的保护和利用立法，立法规模和数量都明显超过其他省份。

综上，在立法内容方面，民族自治地方非常重视对自然资源的保护立法，主要表现在：一是紧跟中央和省里的立法步伐，全方位的对自然资源进行保护性立法，立法内容几乎涵盖了自然资源的所有种类；二是合理利用民族地区自然资源自治权，立法结合民族地区实际，有民族地方特色元素，多数法律中结合本民族的文化传统，规定有民族节日、语言文字、风俗习惯等特殊的法律规范，保障了民族自治立法的“民族性”；三是立法形式多样化，不仅有自治条例和单行条例，还有民族地方行政法规四是能与时俱进，创新性的对国家公园进行地方自治立法。2013年，云南省迪庆藏族自治州制定了《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》，作为全国首个国家公园的地方性立法，起到了很好的示范引领作用。

二、问题审视：自然资源保护自治立法的反思

经过30多年的努力，云南民族自治地方涉及自然资源保护方面的立法取得了可喜的成绩，无论从立法规模还是立法质量都领先于其他民族地区，也为自然资源的保护和促进地方经济发展提供了有效的法律保障，但同时也存在较多突出问题，值得我们反思。

（一）政府管控色彩严重，义务性规范突出

立法是法理和人民意志相结合上升为有效规范的活动，需要更多地与实际生活相结合。有效的法律实施并不能单靠政府或统治阶级单方面完成，是必须依赖全体社员的认同和信仰，形成一种社会共识的价值生活方式，最终实现法律的有效治理。我国地方立法习惯于较多规定公民义务性规范，强调公民的遵守和对违法的制裁，这些问题也同样适用于我国民族自治立法中。由于长期行政主导式立法模式的影响，民族自治地方自然资源立法也是以大量义务性规范为内容，强调公民的服从和法律责任的承担。“重管理、轻服务的立法理念，以政府为中心，以权力为本位，强调‘命令与‘服从，从时间和空间两个维度限定了行政相对人的行为方向与活动空间，剥夺了社会、企业和公民自由选择的权利与机会”[3] 。如2004年制定的《云南省澜沧拉祜族自治县环境污染防治条例》18个实体条款中，除要求各级政府的义务性条款外，涉及到公民服从和遵守的禁止性条款有6条，鼓励性条款1条，处罚性条款3条，几乎没有涉及公民相关的基本权利。

自然资源是少数民族地方的宝贵物质财富，是民族地方经济发展的物质来源和能量载体。民族自治地方资源开发利用与保护管理的自治权是国家授予民族地方经济权利中的重要内容，也是促进当地民族关系和谐发展、人与自然和谐发展的重要手段。对自然资源的保护性立法，需要坚持以人为本，坚持可持续发展的基本理念，最大程度的让当地民众享受因保护性开发获取的发展成果，而不能一味地强调保护而忽视公民对资源的有效利用的基本权利。云南133件民族地方立法中，标题中含“管理”的法规65件，涉及“保护”字眼的立法47件，标题中有“利用”的立法仅仅只有两件。这种政府管控色彩较浓的立法，实施效果难以有效回应社会需求，最终不利于法的实施。

（二）地方民族特色不够突出，立法质量有待提高

民族自治地方立法是维护民族地方权利的法律形式，其本质是将民族权利以法律法规的形式予以确认。民族自治立法应该立足地方实际，融合民族传统文化元素，体现当地经济文化发展和社会生活需求和民族特色文化的内核。民族地区自然资源丰富，地方特色鲜明，人们在长期的社会生活中形成了许多保护自然资源的传统习惯和风俗。比如迪庆藏族习惯中人们对于“神山”“圣湖”的崇拜，以及对“神山”禁猎的习惯法，能较好的保护自然资源环境。这些有益的民族地方习惯法应当被立法所吸纳，同时更好的结合民族地方实际，让自然资源立法更好的反映生活实践。就当前民族自治地方自然资源保护立法来看，普遍缺乏地方民族特色，各地区的单行条例内容重复性条款较多，缺乏明显的民族地域特点，立法体例和内容上过多依赖上位法，无法体现本地区自然资源的特色和区域特征，民族传统法文化体现不够明显。

在立法质量方面，首先是立法针对性不强，可操作性差。自治条例和单行条例不仅要对民族区域自治地区自然资源保护的宏观指导性，而且更要对环境保护相关制度具体化操作提供依据。以生态补偿制度为例，虽然有多数单行条例规定有此制度，但缺少必要的具体措施的条款。其次，自治法规备受诟病的还是其立法内容的同质性或单一性较为严重。笔者对比分析云南37个自治条例和单行条例发现，自治法规文本结构基本上遵循：总则，自治机关，审判与监察机关，经济建设，财政管理，科教文卫，民族关系，附则。其中，《云南省西双版纳傣族自治州自治条例》在立法体例上单列“自治州的生态建设”作为一章，具体规定了该州有关生态建设的相关规定，对自然资源保护和管理的规定比较详细，但绝大多数的自治条例基本上都是遵循《民族区域自治法》的立法体例和内容。这种对上位法的简单效仿使其在立法质量上大打折扣，不利于民族地方自然资源自治权的行使，也无法突出民族地区自治的民族性和地方特色。第三，从保障机制上，立法普遍缺乏有效的监督保障机制，导致现有的立法缺乏有效监督，自治条例和单行条例的执行无法达到预期效果。

（三）地方立法内容覆盖不全，立法不够均衡

自然资源保护立法是自治地区有效行使资源管理自治权的重要手段，是维护地区自然生态平衡的关键环节，也是推动地方经济快速发展的可靠保障。虽然地方自治立法主要以上级立法为指引，但中央和省级立法较为宏观，难以做到面面俱到，更不可能考虑某一地区的实际情况。在此条件下，充分发挥民族地方立法自治权和自主性，将上位法精神同本地实际相结合，注重挖掘本民族的立法資源，吸收本地习惯法精华部分，在自然资源保护方面走在前列。同时各地区应该相互学习借鉴，在立法中取长补短，促进民族地区立法质量进一步优化。

当前民族自治地方自然资源保护立法已经建立了良好的基础，但立法主要囿于土地资源、自然保护区、水资源等内容，而缺乏对矿产资源、生态补偿等内容的立法保护。在涉及自然资源保护的133部民族自治地方法规中，云南37个民族自治州县立法分布非常不均衡，其中云南省西双版纳傣族自治州就自然资源保护方面地方自治立法10件，① ①主要包括《云南省西双版纳傣族自治州自治条例》《云南省西双版纳傣族自治州自然保护区管理条例》《云南省西双版纳傣族自治州森林资源保护条例》《云南省西双版纳傣族自治州城镇市容和环境卫生管理条例》《云南省西双版纳傣族自治州野生动物保护条例》《云南省西双版纳傣族自治州环境保护条例》《云南省西双版纳傣族自治州旅游条例》《云南省西双版纳傣族自治州古茶树保护条例》《云南省西双版纳傣族自治州天然橡胶管理条例》《云南省西双版纳傣族自治州澜沧江流域保护条例》等10部立法。 内容涉及野生动植物保护、水资源利用、环境卫生、旅游资源开发等众多方面内容。而云南省维西傈僳族自治县自然资源立法就只有《云南省维西傈僳族自治县自治条例》和《云南省维西傈僳族自治县水资源管理条例》2件。这种立法不均衡现象严重影响了民族地区自然资源保护，不利于区域性生态保护的进行，值得我们重视。

（四）立法技术有待提升，操作性欠缺

由于对自然资源保护的立法理念重视不够，很多民族地方立法缺乏必要的深入调查分析，加上立法人员本身素质有待提高，致使很多民族自治法规在立法技术上明显落后。一是立法针对性差，可操作性不强。很多法规制定，简单效仿上位法，没有针对本地自然资源实际情况，保护措施缺乏针对性，致使制定出来后难以操作，执行困难。部分民族自治单行条例注重实体保护，忽视程序性操作。如《云南省西盟佤族自治县矿产资源管理条例》中，共有21条内容，较多的是对单位和个人规定了较多的实体性义务条款，只有第18条简单规定了程序的内容。立法本身的重实体、轻程序造成实践中往往很难具体操作。二是公众参与度不高。地方立法中公众的广泛参与，是民主立法的重要内容，是建立有效法律秩序的本质要求，也是衡量立法质量的重要因素。长期以来，由于地方立法人员素质有待提高，队伍不健全，对公众立法重视程度不够，群众参与性不强。笔者在调研过程中发现，有些民族自治法规的制定，急于完成立法任务，立法前没有深入细致调研，也没有在一定范围进行讨论和征求意见，法规从起草到通过时间较短，无法实现公众的广泛参与。立法宣传程度不够，参与性不强，就无法实现民族自治法规同公众需求的良性互动。

三、对策建议：自然资源保护自治立法的完善

自然资源立法是民族自治法规的重要内容，也是民族自然资源自治权行使的有效方式。基于云南少数民族地区自然资源保护自治立法的实证分析，要完善自然资源自治立法，可以从把握立法的基本发展方向和完善具体措施两个方面进行努力。

（一）把握自然资源自治立法的基本发展方向

1.坚持自然资源自治立法和少数民族地方经济可持续发展并重。民族地区丰富的自然资源是少数民族群众日常生产生活的重要物质条件，自然资源的管理、利用和保护与地方少数民族群众关系密不可分。自然资源保护立法要遵从自然生态环境的进化规律，合理利用本地资源优势，响应国家生态文明建设号召，做好科学规划，顺应时代的要求。就立法而言，“可持续发展对环境立法的冲击是革命性的、全球性的” [4] 。它要求立法者必须摒弃传统的自然资源保护理念，重新定位立法的价值取向，在自然资源保护的法律中注入可持续发展的理念。从这个意义上讲，自然资源保护的民族自治立法应立足少数民族经济发展实际，充分利用法律赋予的职权，保障地方优先合理开发利用，将立法同地方经济发展联系起来，努力维护地方自然资源和生态环境，切实保障少数民族群众合法权益，确保实现地方经济的可持续发展。

2.坚持立法先行与自然资源自治权的有效行使并重。民族自然资源自治权是宪法和法律赋予少数民族地区的一项基本经济权利，也是有效发挥民族地方优势保护自然资源的重要手段。自然资源自治权的核心就是如何在法律框架内处理利用和保护自然资源的关系，其实质也即中央或上级国家机关与民族自治地方对自然资源权属的划分，国家通过对国有的自然资源赋予自然资源自治权而使民族地方获得一定程度的特别优先权[5]。民族自治地方应充分利用国家赋予的独特的地方立法权能，充分考虑本地经济发展实际，切实有效的保护本地生态自然资源，保障经济的可持续发展。立法是行使自然资源自治权的有效途径，也是首要选择。通过地方立法，将自然资源开发利用、管理和保护用自治法规的形式固定下来，服务地方经济发展，保障人民群众的合法权益。因此，在自治权行使中，既要反对简单照搬上位法的仿效立法，更要反对超越权限立法的行为，这就要求立法者仔细解读自治权限，合理做好立法规划，着眼长远谋划未来。

3.坚持国家法治统一与民族特色并重。民族自治立法是社会主义法律体系的重要组成部分，对自然资源进行立法保护是民族自治地方行使自治权的必然要求，这就要求立法要严格依照法律授权，保持与上位法同步，体现民族自治精神，维护国家法治统一。同时，民族地区在自然资源保护方面，有比较好的历史文化传统。长期以来，各少数民族群众在日常生活中，形成了崇尚自然，敬畏自然的生活习惯，也有着悠久的原生态生活方式，这些传统的符合生态保护的优良做法和传统都可以作为我们地方立法的法源。各民族有关自然资源保护和利用的传统知识、习惯法、制定法都可以被地方立法者吸收和借鉴，成为民族自治法规的重要组成部分。尤其是民族地区所特有的生物遗传资源、民族习惯、传统知识技能等方面的内容，才能体现出地方的民族特性，才能更好地在自然资源保护和利用方面发挥作用。各民族地方要深入了解本地区的各种立法资源，将民族特色优势与地方立法结合起来，融入立法精神之中，体现在立法条文之内，彰显地方民族特色。

（二）完善自然资源保护地方自治立法

1.革新立法理念，充分行使民族自然资源自治权。立法理念是指导立法制度设计和立法活动的理论基础和主导的价值观[6]。生态文明是人类文明发展的一个新的阶段，是人类走向后工业文明的一种新的发展模式。生态文明建设和发展需要从思想上摒弃传统的以经济建设为中心的思维习惯，需要把生态自然资源保护放在社会发展的核心位置来考虑，也需要全社会形成一种崇尚自然，保护自然的良好氛围，更需要建立和完善一套行之有效的良好的法治秩序。民族地区地处祖国的边远边疆，社会发展水平较低，人们对生态文明的认识还不够到位，思想观念陈旧，严重影响了民族地方自治立法的质量。基于此，我们还需要大力倡导生态文明治理的重大意义和美好愿景，要求民族地区的立法者要革新立法理念，树立保护优先的生态发展理念，充分行使民族自然资源开发利用和保护管理的自治权，加大民族地区自治立法力度，最大限度的发挥地方优势，保护自然资源免受破坏，促进民族地区经济的可持续发展。

2.提高立法技术，完善相关立法程序。立法技术是立法活动中所遵循的用以促进立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称[7]。立法技术的价值和目的在于使法律规范的表达形式臻于完善，使其与内容相符合，以便法律的遵守和适用。民族地区自然资源保护自治法规不仅不能和上位法相冲突，还需要从规范语言表达、严守立法程序、提高公众参与等多方面加以改进和完善。一是要加强立法调研，重视立法的公众参与。民族自治地方人大要准确把握本地区自然资源实际，充分理解国家法律规定，合理制定立法规划。同时，在立法前应到基层深入调研，找准立法定位，倾听少数民族群众对立法的建议和意见，通过召开座谈会、听证会等形式，加大公众参与力度，能最大限度的争取各方对立法工作的支持。二是要重视立法文本的规范化和科学化。马克思曾指出：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”[8]自治条例和单行条例要符合立法对规范内容的要求，明确各方权利义务关系，以保证民族地方自治法规的真正有效实施。三是要完善立法程序。民族自治地方人大应依据《立法法》和地方各级人代会和政府的组织法相关规定，结合本地实际，制定和完善单行条例的制定程序。同时要完善立法草案的审议程序，提高立法效率。

3.发挥民族地缘优势，创新自然资源保护自治立法。我国少数民族自治区域大多位于边疆和山川纵横地区，拥有极其丰富的多样性的自然资源，民族地方经济发展的刚性需求也必然要求自然资源保护法制的完善。当前的民族自治法规无论从立法数量还是立法质量方面都还难以适应当地经济发展的需求，自治条例和单行条例还远远不能满足民族地区生态治理的实际需要。民族地区必须利用自身良好的地域优势，从自然资源开发利用和有效保护的角度，创新民族自治立法的体制和机制，为生态文明建设保驾护航。当前，生态文明建设的全方位发力、全域旅游的推出、国家公园试点建设、生态补偿制度的确立等诸多方面都为地方自治立法提供了良好的机遇，民族自治机关应更加关注自然资源方面的立法，创新立法模式，实现自然资源保护与地方经济利益的共享，全面促进民族地方现代化建设。

参考文献：

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[7] 周旺生. 立法学[M]. 北京：法律出版社，2004：52.

[8] 马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：176.

[责任编辑：吴 平]

Abstract： The legislation of natural resources protection is an important means for the construction of ecological civilization and an important content of the rule of law construction in ethnic autonomous areas.Natural resources protection legislation of regional national autonomy from yunnan province empirical analysis， the main existing legislative mode the government controls the color is serious， the local ethnic features prominent， local legislation content coverage is not complete， legislation technology needs to be promoted. Based on this， the natural resources protection legislation of regional national autonomy perfect， need to make a clear definition of the basic direction of legislation， reform legislation idea， perfect the relevant legislation， improve the quality of legislation.

Key words： conservation of natural resources； national autonomous local legislation； legislation； Autonomous decree； specific regulations