PPP模式在公共图书馆服务体系建设中的应用研究

2018-01-02史煜娟

图书与情报 2017年3期

摘要：在公共文化事业快速发展与《中华人民共和国公共图书馆法》即将出台的背景下，在公共图书馆服务体系建设中推行PPP模式是政府与社会资本合作的重大理论与实践创新。文章在探讨协调公共图书馆服务体系公益性与社会资本逐利性的关系、分析公共图书馆服务体系推行PPP模式的必要性和可行性的基础上，解读了公共图书馆服务体系推行PPP模式的障碍及未来所面临的挑战。研究结果表明，推行PPP模式不仅有助于提升公共图书馆服务体系的建设管理水平及运营效率，而且也有助于提升社会资本的影响力。此外，我国良好的政策环境为公共图书馆服务体系建设过程中推行PPP模式提供了可行性。与此同时，我国公共图书馆服务体系推行PPP模式过程中还存在相关法律法规不完善，引入PPP缺乏源动力以及社会资本进入缺乏源动力等问题。

关键词：PPP模式；公共图书馆服务体系；社会资本

中图分类号：G252 文献标识码：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017054

Abstract Under the background of the country vigorously promoting the cultural service uses PPP mode， the implementation of PPP mode in the service system of public library is the important theory and practice innovation of government and social capital cooperation. In the research， we try to probe into the relationship between public library service system and social capital's profitability； to analyze the necessity and feasibility of implementing PPP mode in public library service system， and to clarify the obstacle of the PPP mode of public library service system and the challenges in the future. The results show that the implementation of PPP mode helps to improve the management level and efficiency of public library service system， meanwhile， it helps to enhance the influence of social capital， which explains the necessity of implementing PPP mode. In addition， the good policy environment of our country provides the feasibility of implementing PPP mode in the service system of public library. However， in the process of implementing PPP mode in the service system of public library in our country， there are some obstacles that the laws and regulations are imperfect， lacking source power and the social capital， etc. It is necessary to further explore the concrete measures to effectively solve these problems.

Key words PPP mode； the service system of public library； the social capital

1 引言

隨着社会经济文化快速发展，人民文化需求日益提高。公共图书馆服务体系是公民自由平等获取文化信息的公益性服务机构体系，是维护知识平等、促进阶层流动、缓解贫富矛盾、增进社会认同的重要手段。公共图书馆服务体系一直以来作为国家财政重点支撑的公共产品，源于以最小的公共财政支出实现最大的服务效益[1]。21世纪以来，我国公共图书馆界在总分馆建设、区域性服务网络体系建设、基层图书馆建设等方面开展了一系列创新活动，为公共图书馆服务体系创新积累了丰富的经验[2]。在我国大力推行文化服务领域运用PPP模式背景下，积极引入社会力量参与公共图书馆服务体系建设具有重要的现实意义。

2 PPP模式的内涵

PPP（Public-Private Partnership，PPP）模式即公私合作模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品或服务，通过合同明确双方的权利和职责，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，最终使合作各方达到比单独行动更为理想的结果[3]。PPP模式是将部分政府责任以特定方式转移给社会资本，引入市场竞争和激励约束机制，在政府与社会资本间建立起“利益共享、风险共担”的“全过程”协同合作关系。PPP模式的利益共享原则是指参与各方均能获利。共享利益除了共享PPP模式产生的社会公共设施利益和服务成果之外，还包括作为社会资本参与者的私人部门、民营企业或机构取得的相对公平和稳定的长期性行业投资回报[4]；PPP模式的风险共担原则是鉴于目标一致和利益共享的特点，政府公共部门与私人部门将整合组成战略联盟，选用最优应对、最佳分担原则来分担风险，即政府和社会资本谁对哪种风险更有优势控制力，谁就承担相应的风险[5]。endprint

3 公共图书馆服务体系推行PPP模式的可行性及必要性

3.1 公共图书馆服务体系的界定

公共图书馆服务体系是指一个地区的公共图书馆为保障普遍均等服务、实现信息公平为目标，独立或者通过合作的方式提供的图书馆服务的总和，包括纳入公共文化服务体系的所有单个图书馆以及在此基础上形成的任何形式的合作平台[2]。（1）从基础建设设施架构角度看，公共图书馆服务体系包括所有实体图书馆、流动图书馆以及它们建立的馆外服务点、图书馆联盟、总分馆系统、区域性服务网络等[1]；（2）从服务体系建设角度看，公共图书馆服务体系主要包括硬件服务设施建设、文献及数字信息服务资源建设、移动信息服务建设、手持终端图书馆APP开发服务建设、图书馆微信公众号建设、服务人才建设等[6]。

3.2 公共图书馆服务体系推行PPP模式的可行性

在社会信息化程度日益加深的背景下，公共图书馆在公众信息获取中的作用越来越明显。由于公共图书馆服务体系建设涉及因素众多，公共图书馆开展公益性信息服务的成本越来越高，需要大量资金予以支撑。为此，在公共图书馆服务体系的建设完善中，需要全社会共同努力，充分发挥政府和市场的双重作用，使二者优势互补，才能把图书馆事业的社会效益无限放大，更好的服务于经济社会的发展和人们文化知识的获取。

良好的政策环境是运用PPP模式推行公共图书馆服务体系发展的基础性因素。近年来，国务院及有关部委就公共文化领域推行PPP模式出台了一系列支持政策（见表1），如此密集的政策出台力度，充分说明了我国政府为公共图书馆服务体系发展提供了良好的政策环境，对保障人民基本文化权益，完善公共图书馆服务体系，提高其服务效能具有深远意义。这些含金量极高的政策奠定了PPP模式在我国新型公共服务体系构建中的重要地位。这些政策措施的出台，不仅明确了我国PPP模式的内容合法性，也极大地提升了PPP模型应用与公共图书馆服务体系建设、完善和发展的可操作性[7]。除此之外，我国已出台了《抵押法》《招标投标法》《担保法》等，为PPP模式在公共文化领域的稳定运行奠定了良好的法律环境基础[8]。

3.3 公共图书馆服务体系推行PPP模式的必要性

（1）有助于提高公共图书馆服务体系的建设管理水平和运营效率。解除资金不足是公共图书馆服务体系推行PPP模式的关键目的，但除此之外，更为核心的是，PPP模式通过市场机制的构建，充分发挥政府和市场的双重规制作用，有助于提高公共图书馆服务体系的建设管理水平和运营效率[9]。从我国公共图书馆多年来的发展情况看，公共图书馆服务体系由政府单方建设和运营管理，不可避免的会导致缺少社会机构所具有的“服务至上”的理念。因此，推行PPP模式，在公共图书馆服务体系中吸纳社会资本的先进管理理念和独特技术，洞察市场先机，谋求发展根本，能够使公共图书馆服务体系更加符合公众的意愿，贴近公众文化需求[10]，从而实现政府和社会资本的长期合作、优势互补和激励相容。

（2）有助于提高社会资本的影响力和知名度。社会资本与政府在公共图书馆服务体系的建设过程中，建立互利共赢的合作关系，把社会资本的财产权利保护融入到事关大众切身利益的公共文化服务中，在实现公共利益的同时，最大程度上对公民信息获取权利给予了法律保障。同时，通过普罗大众的传播，可以把社会资本的影响力充分扩大，社会资本也同步获得了生产和管理的资源。当然，社会资本通过参与公益性或准公益性的公共图书馆服务体系的建设，使普通民众广为人知，自然会提高品牌知名度，塑造良好公益形象，在实现企业经营和履行社会公益责任的过程中提高企业的美誉度，充分展示广告效应[11]。

4 公共图书馆服务体系推行PPP模式的障碍分析

近年来，虽然政府出台多项政策，试图推动PPP模式在公共文化服务业的运用，然而就现实情况看，社会资本进入公共文化领域仍然任重道远。本文通过文献调查发现，公共文化领域应用PPP模式的比例仅占5%（见图1）。进而，笔者以“图书馆”为关键词在财政部“全国PPP综合信息平台项目库”中进行查询，仅有9项公共图书馆服务体系的在库项目，占全部在库项目的0.075%。由此可见，PPP模式在公共图书馆服务体系建设中的推广尚存在诸多局限和不足。

4.1 宏观因素

笔者通过文献调查发现，当前公共图书馆服务体系推行PPP模式的宏观障碍因素主要在于相关法律法规不够完善。近年来，国家发展改革委和财政部接连出台了一系列PPP相关政策法规，在很大程度上积极促进了PPP模式在公共图书馆服务体系的运用，但由于国家发展改革委和财政部的政策目标不同，发改委的政策导向侧重于项目管理，财政部的政策导向偏重于资金管理，这使得已出台的政策中出现了内容模糊和条款冲突的情况，使得社会资本参与公共图书馆服务体系的沟通成本增加[12]，究其本源在于基本立法的缺失。据喻文光[13]（2016）在“PPP規制中的立法问题研究——基于法政策学的视角”一文中绘制的PPP规制工具金字塔（见图2）中，可以清楚看到如果PPP基本法缺位，则PPP政策、PPP指南、PPP合同将毫无束缚。

4.2 微观因素

4.2.1 公共图书馆服务体系引入PPP缺乏源动力

公共图书馆缺乏引入PPP模式的源动力，常常是由于对公共图书馆与社会资本之间的关系定位存在诸多误区。如一些人认为开展公共图书馆服务体系PPP模式的主要甚至唯一目的是解决公共图书馆服务体系资金缺口问题，完全忽视了PPP模式为图书馆服务带来的“鲶鱼效应”，这一错误认识势必导致公共图书馆在实践中消极对待PPP模式的引入，特别是经济发达地区的公共图书馆服务体系建设没有资金因素的制约，基本能够不受购买资源的限制[14]，引入PPP模式的动力就更为不足。上述认识误区的存在，不可避免的导致公共图书馆服务体系没有必要引入社会资本参与论断的出现。由此可以看出，如果单纯从融资角度考虑，发达地区的公共图书馆服务体系吸纳社会资本参与建设的积极性不高[9]。endprint

4.2.2 社会资本进入缺乏源动力

（1）社会资本具有逐利性。公共图书馆服务体系属于公益性或准公益性（图书馆+咖啡馆）工程，其投入的成本需要依靠公共图书馆服务体系后期经营来获取收益，但项目自身盈利能力弱、收益不确定性较大，单纯依靠项目收益的能力十分有限，相对其他领域存在投资规模大、建设周期长、财务回报率低等问题。而社会资本具有逐利性，因此，公共图书馆服务体系对社会资本的吸引力非常弱，这是公共图书馆服务体系运用PPP模式的关键制约因素。

（2）社会资本与公共图书馆服务体系之间风险分担机制不明确。在PPP模式中，其风险分担模式的理想状态应该是“谁最有能力管理和控制某一风险，就应由谁来承担该风险”。如果政府将过多的风险转嫁给社会资本，那么社会资本则可能由于无力承担风险以至于提出解约，导致项目中止、或超支、或延期等背离预期的严重后果[15]。因此，在推行PPP模式过程中会产生诸如制度缺陷导致的不良政策风险、社会环境运行不畅带来的市场风险、不可抗力导致的自然灾害风险、社会经验不足导致的组织协调风险等，这些风险均属于公共图书馆与社会资本的共同风险[16]。在现有PPP模式中，对于上述风险的分担存在风险分配制度不配套、风险分担机制不明确、风险分配不均衡的问题，这将使得PPP项目的总体风险急剧上升[17]。

5 公共图书馆服务体系推行PPP模式的障碍对策

5.1 宏观障碍对策

应加快PPP基本立法的完善，通过立法来规制PPP，可以为PPP项目提供必要的、清晰的、明确的、权威的以及连贯的法律框架，对于保护社会资本的权益、降低PPP项目的法律风险等方面意义非凡[13]。换言之，要想让合同具有法律约束力，在签订PPP合同之前就应该由完善的法律体系来规制合同的效力，而根据已有研究表明，我国PPP规制的立法严重缺失，并且制定PPP规制的相关部门之间的政策目标不一致，导致其规制不但不具有实用性而且在一定程度上阻碍了PPP模式的推行。鉴于此，相关法律有必要互相合作制定出一套清晰的、明确的、权威的PPP规制体系，从而有力推进PPP模式在我国各领域的广泛应用。

5.2 微观障碍对策

5.2.1 针对公共图书馆服务体系推行PPP模式缺乏源动力的对策

虽然现有研究表明发达地区的公共图书馆服务体系吸引社会资本参与的意愿并不强烈，但究其原因主要还是公共图书馆服务体系缺乏创新意识以及未能准确把控市场中社会资本流动的趋势，单一的服务方式和融资机制的不完善，且其融资风险的高度不确定性等。因此，公共图书馆服务体系应主动提高参与意识，改进公共图书馆服务提供方式；提高创新意识，改进投融资机制，主动吸引社会资本的参与。

5.2.2 针对社会资本推行PPP模式缺乏源動力的对策

（1）及时进行政策宣传。公共图书馆服务体系应通过及时宣传报道吸引社会资本参与的方针政策、方案措施，宣传社会资本在公共图书馆服务体系建设运营方面的积极作用，引导社会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策，营造良好的社会环境和舆论氛围[9]；（2）合理进行风险分担。风险分担应当遵循三条主要原则：风险分担与控制力相对称；风险分担与收益相对称；风险分担与投资者的参与程度相协调。最优的风险分配就是运用相应的策略把特定风险配给能够更好控制的一方，从而实现项目成本的最低和风险的最小[18]；（3）加强项目库建设。通过对在建项目和建成项目建立项目库，及时推介、扶持、培育一批公共图书馆服务体系建设的PPP案例。如江阴市创建的“三味书咖”城市阅读联盟、深圳福田区创建的“社区图书馆激活计划”、北京西城区打造的“公共阅读空间”、上海虹口区的“菜场书屋”、张家港市的“图书馆驿站”等，这些案例各具特色、路径独特，获得了良好的社会影响和评价。对这些改革实践的成功案例，应当建立“推广项目库”，以传递“打破公共文化设施由政府（公共图书馆）独家建设、垄断经营和封闭管理的模式”的信息，提高社会资本参与公共图书馆服务体系建设的积极性[19]。

6 公共图书馆服务体系建设中引入PPP模式的方式选择

我国公共图书馆服务体系推行PPP模式处于起步阶段，结合公共图书馆服务体系的特点和开发任务，在公共图书馆服务体系PPP模式中应重点考虑BOT（财政部“全国PPP综合信息平台项目库”中公共图书馆服务体系的在库项目均采用BOT模式（见表3）和BOO模式。

6.1 公共图书馆服务体系运用BOT模式

BOT模式（建设—经营—转让，Build-Operate-Transfer）是指由社会资本承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利移交给政府的模式[20]。该模式适用于：（1）具有一定盈利能力或有较好的现金流量的公共图书馆服务体系建设项目，在特许经营期内能够得到充足的现金流量以回收项目投资并给予社会资本方投资回报；（2）公共图书馆服务体系建设项目虽在经营期具有一定的现金流量和一定盈利能力，但在特许经营期间获得的现金流量不足以给予社会资本方基本的投资回报，特许经营期内政府部门需给予“项目公司”适当的财政补贴。政府给予财政补贴的条件及额度可在双方签订的特许经营合同中自行约定。具体操作流程为公共图书馆服务体系与组建的“项目公司”签订特许经营合同，并授予“项目公司”在特许经营期内具有特许经营权。特许经营期满后，“项目公司”移交项目经营权给公共图书馆服务体系[21]。

6.2 公共图书馆服务体系运用BOO模式

BOO（建设—拥有—经营，Built-Own-Operate）是指由社会资本承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，社会资本长期拥有项目所有权和项目运作方式[20]。该模式适用于公共图书馆服务体系建设项目在经营期虽具有一定的现金流量，但盈利能力十分有限，在营运期间获得的现金流量不足以收回项目投资，很难约定特许经营期以满足社会投资人基本投资回报要求[21]。公共图书馆服务体系可以将项目完全交由国有企业拥有并运营，无需设置特许经营期。公共图书馆服务体系与“项目公司”签订经营合同，约定经营条件及投资收益回报条件等。endprint

7 结语

PPP 模式作为国家大力推广的新型公私合作模式，在我国基础设施建设领域得到了广泛运用。在公共图书馆服务体系建设过程中，我国部分省份也已开始推行PPP模式。在今后一段时期，积极探索在不同地域，不同经济发展水平下，不同组织结构下更为适应公共图书馆服务体系建设和完善的新方式，以更快更好推进我国公共图书馆服务体系建设，不仅对于我国公共图书馆事业的发展意义重大，对于完善我国公共资源的建设、使用与评价模式也具有重要意义。

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