农村环境治理的困境及对策研究

李艳阳

(安徽大学 法学院， 安徽 合肥 230601)

在改革开放的三十余年里，我国实现了经济的巨大飞跃，城镇化建设也取得了长足的发展。据国家统计局调查，截止2016年底，我国城镇常住人口79 298万人，占总人口比重的57.35%。与此同时，乡村依然是5亿多人口的居住地，对社会稳定和发展的影响不容小觑。随着城镇化建设的加快，农村环境已出现一系列包括农业生产污染、生活垃圾污染及废水污染、污染企业向农村转移带来工业污染等不良反应。

一、我国农村环境污染现状

(一)农村环境污染的发展史

我国于1973年召开了第一次全国环境保护会议，正式拉开了环境保护工作的序幕。鉴于我国的经济发展情况，环境保护工作多围绕工业与城市领域展开，农村环境保护工作处于明显滞后的状态。

为顺应改革开放带来的经济体制改革，激发群众的生产积极性，1978年中央改革农业生产体制，普及家庭联产承包责任制制度，将解决全国人民的温饱问题作为主要政策目标。这一时期国家从法律层面鼓励采用工业和城市污水灌溉，对农田造成了大面积污染。20世纪80年代初，我国推进城镇化建设，许多高污染的企业都以各种名义将工厂搬进乡村，给农村带来了严重的“三废”污染。进入21世纪以来，农村更是面临城市工业污染、乡镇企业污染、农业农村自身污染三大污染源的叠加污染，出现了全面污染与重点污染、生活污染与生产污染、乡镇企业污染和城市污染并存的局面[1]。

(二)农村环境污染的现状

(1)城市污染转移。随着城镇化进程的加快，城市的规模不断扩张，排污量也不断增大，一些城市不顾农村的环境权益，将污水及其它污染物等通过各种途径转移到农村。我国缺少相关方面的立法，无法对这一现象做到有效规制，农村不仅要消化自身污染，还要承担来自城市的环境压力，使得农村环境污染超出负荷，环境污染日益加重。

(2)农村生活垃圾增加。在农村地区，村民缺乏环保意识，塑胶袋、麻袋等难降解的生活垃圾被随意丢弃。此外，农村面积广大，垃圾处理基础设施不够健全，清洁人员数量较少，难以做到有效处理农村生活垃圾，导致农村环境污染情况趋于恶化。

(3)农村生产污染及工业污染是重要的污染源。我国目前采用粗放型的农业发展方式，主要体现为过度使用农用化学品，其中，农药、化肥、农用柴油及农用塑料薄膜是对环境污染最大的四大元凶。其次，养殖业逐渐从分散的农户养殖转为集约化的工厂养殖，牲畜的粪便污染也是造成农村环境恶化的重要污染源。

二、我国农村环境污染治理的困境及原因分析

(一)农村环境污染治理困境的具体表现

(1)缺少治理农村环境的具体制度。针对各个时期的农村污染，国家均出台了相应的治理措施。1991年和1993年，全国人大颁布《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国农业法》，从法律层面约束化肥和农药的使用。2005年到2015年间，中央相继颁布十个“一号文件”，分别对农村的养殖、农业、生活污水及垃圾处理等各方面进行了细化规定，仅2018年，国家层面相继出台《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、《农村人居环境整治三年行动方案》，着力解决农村环境污染问题。但我国农村环境形势并没有得到有效的改善。我国出台的有关环境污染治理的法律很多，但没有一部针对农村环境问题专门编纂的。在具体应对农村环境治理问题时，还存在着各种程度的立法缺失。执法部门难以在法律法规中找到具体的治理规则，针对农村清洁、畜牧养殖、土壤污染、污水处理、水源保护等具体领域，我国均没有制定相关的法律法规。

(2)农村环境治理的责任主体缺位。虽然我国已形成以《环境保护法》为核心的法律体系，但法律并没有明确在农村环境治理关系中的责任主体问题，也没有明确政府在农村环境治理关系中的主要职责，更没有明确农村环境治理中的追责机制。在实际运行中，政府更为重视行使环境职权，弱化自身的环境义务，将精力投入到绩效考核及招商引资中，无暇顾及环境治理问题。村委会作为群众性自治组织，没有人力和财力担负起农村环境治理的责任[2]。种种原因导致目前农村社会环境治理主体缺位，环境治理制度难以落到实处。

(3)群众缺乏环保意识。我国长期实行“乡政村治”的政治制度体制，农民在长期的政治生活中形成了“一切听政府的”的观念，主人公意识不强。此外，农村的现代化建设起步较晚，环保相关教育未得到普及。农民接受的文化教育较少，在长期的生活生产中养成了许多如乱丢垃圾、乱倒废水、乱排牲畜粪便、乱焚烧秸秆等严重污染环境的习惯。

(二)农村环境污染治理困境的原因分析

(1)公民环境权的缺失。我国宪法没有明确规定公民享有环境权。即公民作为环境权的权利主体，无法在宪法层面寻求权利的源泉，不能向国家主张自身的环境权，使得公民丧失了对农村环境治理发出诉求的权利。同时，宪法中环境权的缺失还直接导致村民环境主人公意识的缺失，农民在面临环境问题时往往等待别人解决问题，而不是从自身出发解决环境问题。

(2)经济增长模式过于粗放化。在粗放型经济增长模式的影响下，地方政府决策时往往将GDP作为首要考虑要素，常常为了发展经济、吸引投资，引入一些严重污染的工厂企业，为了眼前的经济利益，牺牲了当地的生态环境。

(3)城乡环境污染治理制度的不合理设计。受城乡二元制的影响，在设计环境污染治理制度时，国家往往将立法目的、资金占比、人员投放、机构设立等环保资源向城市倾斜，并且将农村、城市放在同一框架中进行设计，因此环境污染治理制度难免与农村实际情况不匹配。如《大气污染防治法》、《水污染防治标准》等规定都是针对城市制定的，在农村不具有可操作性，导致农村环境治理面临“无法可依”的困境，在机构设置、资金投入等问题中，农村环境治理也面临同样的难题。

三、农村环境污染的治理模式

世界各国的环境污染治理模式，大致可以分为政府主导、市场运作、契约管理三种类型[3]。这三种治理模式各有利弊，需要根据我国农村的环境污染问题具体分析，选择适宜我国农村环境的治理模式，早日遏制我国环境污染问题。

(一)政府一元模式

政府一元模式由环境干预主义学派提出，其代表学者庇古强调，市场具有逐利的天性，不会将重点放在短期没有回报的环境保护工作中，这就需要政府作为公正中立的一方，通过“命令—控制”的方式实现对环境的良好治理。政府一元模式有一个前提，即政府绝对公正且中立，知悉治理环境所需要的全部信息，能够监督参与者的行为并且运用权力对违反规则的人施以必要的惩罚[4]。在实践中，政府往往难以做到绝对公正，使得政府主导治理模式的效果大打折扣。

在环境治理方面，我国长期处于行政力量占主导地位的状态，社会力量及公民个人参与度较低，试图通过政府的严加管控破解“公地悲剧”的逻辑困境。

(二)市场运作模式

市场运作模式由市场环境主义学派提出，通过环境权私有化达到治理环境的目的。史密斯强调“在自然资源问题上，避免公地悲剧的唯一方法是通过私有财产制度来终止公共财产制度”。市场运作模式强调市场的重要性，通过私有化达到明晰产权的目的，进而运用“谁污染谁付费”的逻辑追究污染环境的责任主体，从而达到保护环境的目的。

市场运作模式通过固定产权，意图从根源上解决“公地悲剧”的问题，但在涉及空气污染、地下水排放及一些流动性资产时，完全明确产权是难以实现的。

(三)契约管理模式

契约管理模式又称自主管理模式，是指参与者基于彼此间的信任与重复博弈实现的不同形式的治理制度。契约管理模式的代表学者是奥斯特罗姆，她指出“资源的使用者可以掌握比官僚主义更全面、更正确的信息，只有他们组织起来，才能解决这一问题。”[5]契约管理模式需要通过相互博弈与社会资本网络的途径解决新制度供给、信任承诺、相互监督三大难题，促使个体为赢得“诚实可靠”的社会声誉而规范自己的行为，进而实现对环境的有效治理[6]。

目前我国农村还处于较为封闭的状态，村民普遍对声誉十分看重，这是实现契约管理制度的一大前提。但如何通过激发农民对保护环境的积极性，最终实现政府、企业、农村自身等多元主体齐心协力，修复和改善农村生态环境的契约管理模式，还存在许多需要克服的制约因素。

四、我国农村环境污染治理的对策

(一)优化农村环境法律体系

农村环境治理，应当从法律层面入手，从根源上扭转当前农村环境污染治理体系中的不良设计，实现对农村环境治理法律体系的整体优化。

(1)公民环境权的赋予。1972年《人类环境宣言》第一条写明：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”此后许多国家相继开启了将环境权吸纳为公民基本权利的步伐，日本、美国等国还受理了许多与环境权相关的案件，将环境权引入司法实践中。只有在宪法层面承认公民享有环境权，才能激发公民的“主人公”意识，促使他们在享受美好环境的同时承担应负的义务[7]。此外，环境权能够构成公民要求国家进行环境治理的合法源泉，督促国家治理环境。

(2)在立法层面创新农村环境治理模式。我国目前的农村环境治理体系是参照城市环境治理体系建立的，与农村实际情况不匹配，难以达到预期的治理效果。应当在全面考察农村污染的特殊性的前提下，抛弃农村和城市的统一治理模式，总结提炼出适用于农村的环境治理模式，并在立法层面加以落实。

(3)细化农村环境治理相关立法。我国农村环境治理面临的一个重大问题在于缺少应对具体问题的制度。在农村环境治理过程中出现的许多具体问题往往找不到对应的法律依据加以解决。我国应当发展出以《环境保护法》为主，以特殊环境领域单行法为辅的农村环境法律体系。《环境保护法》提供农村环境治理的总体思路与轮廓，为农村环境治理提供方向；特殊领域的单行法则为农村环境治理中遇到的问题提供具体的解决方案，如《农业生产污染防治法》、《农村生活污染防治法》等，使得农村面临的环境问题都能做到有法可依。

(二)构建多元主体协同治理体系

多元主体协同治理体系与契约管理模式相对应，主张政府、企业、农民等在平等的法律地位上积极配合、共同参与，最终达到治理环境的目的。环境治理问题牵涉到众多利益主体，单靠政府通过法律及行政手段解决环境问题成本过高且效率较低。应当将政府、企业、社会、农民等主体联系起来，发挥各自的优势，在平等的法律地位上积极互动，共同推进农村环境治理的进程[8]。

(1)政府主导农村环境治理。在多元主体协同治理体系中，政府与其它主体居于平等的地位，但仍负有治理环境的职责，且政府较之其它主体，享有更为优势的社会资源，因此，政府应当在与其它主体平等的前提下，发挥主导作用，完善农村环境治理的基础设施与日常运行制度，引领农村环境治理的步伐。针对企业，政府应当出台政策，规范其生产及排污行为，对违法污染环境的企业予以处罚，使得企业负担起对环境的治理责任；针对农民，政府应当扩大农民对环境的监督权限，帮助农民参与到环境保护之中，增强农民参与环境治理的积极性，同时还应当加强对农民的宣传教育，帮助农民改掉乱扔垃圾、乱排污水的陋习，增长农民对环境治理的认知，共同致力于环境保护。

(2)企业承担农村环境治理责任。企业在生产过程中，往往以经济效益为单一目标。在实际生活中，经常出现企业偷排污水废水以逃避污水处理费的情况。在多元主体协同治理体系中，企业应当健全环境治理设施，按时缴纳污水处理费用，承担自身的农村环境治理责任。针对政府与农民，企业应当主动积极接受来自两方的监督，并公开排污的相关事宜。

(3)农民发挥农村环境治理主体地位。农民是农村环境治理中基数最大，也是受影响最深的主体。在农村环境治理中，农民应当增强主人公意识，积极融入到环境保护事项中。针对政府，首先，农民应当监督政府是否履行其环境保护职责，对政府的不足之处提出自己的意见和看法，其次，农民应当积极向政府寻求技术与资金支持，如可持续发展的种植方法、垃圾分类方法等。针对企业，农民应当加强对企业的监管，减少企业乱排乱放的几率，维护农村的青山绿水。

(三)健全环境责任追究制度

政府作为环境治理制度的规划者、实施者、监督者，其权力体系十分庞大，只有建立完善的农村环境责任追究制度，对政府及其工作人员的违法失职行为追责，避免在环境治理工作中发生贪污腐败行为，才能保证农村环境治理制度落到实处。我国《环境保护法》第六十八条明确了环境责任追究制度，从环境责任追究制度的实际运行情况来看，环境责任追究制度还需要进一步健全。

(1)明确政府的环境责任。我国以《环境保护法》为核心的环境保护法律体系中，并没有明确政府在农村环境治理关系中的主要职责，只有将政府在环境保护方面的职责法定化，明确政府在农村环境治理规划、决策、治理、执行、监管、信息公开等方面的职责，才能使得环境责任追究制度真正落到实处[9]。

(2)完善环境责任追究程序。行政程序作为行政主体在行使行政职权过程中必须遵循的一系列前后衔接的方式、步骤，对实体价值的实现具有重大意义。只有完善环境责任追究程序，明确环境责任追究的方式、步骤、时间、顺序等要素，才能真正落实环境责任追究制度。

(3)加强公众参与。环境责任追究机制的健全离不开公众的监督，在环境责任追究的启动阶段，公众能够向追责部门提供其知晓的违法行使行政权的证据；在环境责任追究的认定阶段，公众能够向追责部门提供其参考意见以及对处理结果的异议。这些均是对环境责任追究制度公正性的强化，使得环境责任追究制度更为科学化、民主化。