国家公园资源环境综合执法研究

夏云娇，黄 珊

(中国地质大学(武汉)公共管理学院，湖北 武汉 430074)

2013年11月，“建立国家公园体制”在中共十八届三中全会被明确提出，并首次被纳入国家最高层级的文件中。2015年5月颁布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中明确提出为了保护自然文化的完整性和原真性，对国家公园实行统一和分级管理。2015年6月，国家公园环境综合执法试点工作在北京、浙江、湖南、湖北等9个省市展开为期3年的试点。2015年底，中共中央全面深化改革领导小组在会议中审议并通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》，随后黑龙江省的《东北虎豹国家公园体制试点方案》和四川省的《大熊猫国家公园体制试点方案》也顺利通过。2017年9月26日，我国印发的《建立国家公园体制总体方案》(以下简称为《总体方案》)中明确提出通过对保护生态环境、自然资源监管和自然资源资产体制的改革，进一步完善管理的职责，规定统一由一个部门来履行保护国家公园的职责。国家公园管理机构的设立，除了协调好与当地政府和周边社区的关系外，应积极履行生态保护、特许经营管理、自然资源资产的管理等各个方面的职责，可根据实际授权国家公园管理机构履行资源环境综合执法的职责，这标志着我国国家公园体制建设进入一个新的阶段。建立国家公园统一的管理机构，实行国家公园资源环境综合执法是建设国家公园的组织保障和制度基石。

1 国家公园资源环境综合执法的重大现实意义

我国实行国家公园资源环境综合执法的重大现实意义主要体现在以下方面：

(1) 一是建立国家公园体制总体方案的应有之义。我国《总体方案》提出的目标就是建设具有中国特色的国家公园管理体制，能够有效解决在多头、交叉、重叠管理方面存在的问题，保护生态环境的原真性和完整性，形成新机制，进一步促进资源环境治理体系与治理能力现代化的建设，最终实现人与自然的和谐共处。因此，要建立统一的国家公园管理机构，通过对自然资源资产、生态环境保护和自然资源监管体制的改革，完善管理职责和规定统一由一个部门承担对国家公园管理的职责。国家公园管理机构的设立，除了协调好与当地政府和周边社区的关系外，也应积极履行生态保护、特许经营管理、自然资源资产的管理、社会参与管理等各个方面的职责，授权国家公园管理机构履行资源环境综合执法的职责。

(2) 二是全面深化行政执法体制改革的必然要求。2015年9月21日，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》[1]，大力推进生态文明建设,重点明确了改革的任务和制度的重要内容，与一般的单项制度有所不同，国家公园管理体制自试点工作展开，承担着改革的重任，主要涉及有法律法规、运行机制、管理机制、协助共同管理等多方面的内容。国家公园管理体制改革首先涉及现行自然保护地行政管理体制的改革和有关法律法规规定的修改，以及不断深化行政执法体制机制的改革，并强调对生态系统的重点保护，对自然保护区、森林公园、风景名胜区等部门进行整合，保护自然人文的原真性和完整性，对生态环境形成一体化的保护，解决“九龙治水”和“监管不力”的问题。

(3) 三是实现美好生活的现实需要。为了实现国家公园为国家所有和全民共享、世代传承的目标，国家公园体制的建立应以自然环境的原真性和完整性为基础，不断地完善以实现为全民提供科普教育休闲的场所，这也是建设国家公园体制的根本目的。当前随着生产力的提高，我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾凸显出来，因此建立国家公园应始终坚持全民公益性，坚持以全民共享为目标，不断完善生态系统建设，为公民提供一个接触自然、了解自然同时能休憩的地方，这就要完善基础设施，提高生态服务水平和不断宣传科普生态环境知识，让更多的公民获得更多的机会来接触自然，感受祖国的大好河山和文化，不断满足人民的生活追求，从而也可以增强保护环境资源的意识[2],这将有利于生态文明建设。

(4) 四是建设美丽中国的重要保障。国家公园管理体制的建立是保护资源环境的重要一环，在自然文化、自然资源、人与自然共处等方面都有重大的意义[3]。《总体方案》中提出要有效地保护生态系统的原真性与完整性，形成一种新的保护模式。建设具有中国特色的国家公园管理体制可解决我国国家公园管理存在的交叉、重叠和分头管理的问题，系统地治理山水林田湖草的问题，形成系统而又严格的保护制度，达到维护国家生态安全的目标，最终实现人与自然的和谐共处[4]。

2 我国国家公园资源环境综合执法的现状

2.1 国家公园资源环境综合执法试点工作取得的成效

国家公园管理局统一履行对自然资源资产与国土用途的管理职责，同时也对国家公园内自然保护区、湿地、水利风景等不同类型的生态环境统一履行保护职责；而国家公园资源环境综合执法机构的职责主要是对国家公园内外的林业、环境、国土、水资源、水土、草原、渔政等方面履行资源环境综合执法职责。 根据试点工作情况来看，我国国家公园资源环境综合执法试点工作取得了如下成效：

2.1.1 建立了统一管理机构，明确了具体职责

国家公园主要采用的管理体制是统一事权、分级管理，即采用一个部门来统一行使管理职责。例如：2016年6月份，青海省三江源国家公园管理局的成立，为试点工作的顺利展开给予了组织保障，改变了以往的管理方式，由三江源国家公园管理局统一对生态环境进行管理与执法，从而打破了“九龙治水”和“监管不力”的局面，建立了一种全新的生态管理体制，克服了以往各自为政、由多部门分散管理的缺陷，不断探索在国家公园范围内实现“自然资源资产管理和国土空间用途管制两个统一行使”、组建机构和“三个划转整合”的措施。其中，“三个划转整合”是指：一是将县级资源管理和生态保护的相关人员和机构划转到管委会；二是将不同管理类别的保护职责全部并入管委会；三是整合县级生态执法机构和人员，管委会统一在生态资源环境管理方面执法。 2017年10月份，湖南南山国家公园管理局正式挂牌，由城步县委书记兼任湖南南山国家公园管理局党委书记，将南山风景名胜管理处、城步白云湖国家湿地公园管理处、金童山国家自然保护区管理处、两江峡谷国家森林管理处划入湖南南山国家公园管理局，由其统一履行管理职责。湖南南山国家公园管理局作为公益类的事业单位，由湖南省政府直接对其进行管理，并由邵阳市政府代为管理，其主要履行的职责是：认真贯彻落实试点工作的相关方针政策，根据实际情况建立湖南南山国家公园管理制度；对国家公园内的自然资源进行保护和管理，维护公园内生物的多样性；加强建设国家公园的基础设施工作，并负责协调国家公园内重大项目的建立，如建立生态保护和生态考核体系；加强与公众的紧密联系，如组织公民积极参与和开展科研监测活动，并大力开展宣传活动；组织实施国家公园特许的经营权和承担其他事项办理的责任。

此外，我国东北虎豹国家公园管理机构已经建立；湖北省神农架国家公园管理局是通过整合原神农架国家级自然保护区管理局、神农架林区林业管理局与湖北神农架大九湖国家湿地公园管理局而形成的，对面积为1 170 km2的试点区域进行管理；浙江省和福建省也相继成立了国家公园管理机构。

2.1.2 出台地方法规明确管理体制，规范国家公园保护、建设和管理活动

2017年8月1日，中国首份国家公园条例《三江源国家公园条例(试行)》(以下简称《条例》)正式施行。该条例坚持以保护优先、科学规划、增强社会公众参与度、永续利用、改善民生为原则，同时也对三江源国家公园在管理制度、资源保护、法律责任等方面做出了全面的规定[5]。例如：该《条例》中，第十一条规定三江源国家公园实行统一直接管理；第十七条规定国家公园管理机构统一行使管理的职责，改变以往由公园内不同保护区各自管理的状况，在体制上使得“九龙治水”的问题得到了解决；第二十九条明确规定在公园内建设的项目需要经过严格的审批手续，同时需要进行备案登记，对不符合要求的不予办理；第四十九条对特许经营制度的经营内容与项目相关方面给予明确规定，规定经营获得的收入仅限用于改善生态保护与民生，最终实现自然资源归国家所有、为全民共享和能够世代传承的目标，使其得到永续的利用；同时，该《条例》还对环境教育、生态体验、科研考察等方面做出了一系列的规定。此外，湖北省制定了《神农架国家公园保护条例》，浙江省制定并实施了《钱江源国家公园山水林田河管理办法》，福建省出台了《武夷山国家公园管理条例》。

2.1.3 出台《总体方案》明确原则，为国家公园建章立制

出台的《总体方案》，明确了国家公园是为了对自然生态系统进行保护，对陆地或海洋区域进行科学的规划与合理的利用，国家公园的建立必须通过审批并由国家对其管理，始终贯彻以生态系统的原真性和完整性为基础，达到归国家所有、为全民共享、能够世代所传承的目标。在国家公园管理体制上，《总体方案》中明确了要加强科学创新、健全法律法规和加强监督，从而形成具有中国特色的国家公园管理体制。《总体方案》中还要求科学掌握国家公园内涵，正确树立国家公园的定位和理念；确立国家公园的整体空间布局，不断完善自然生态系统；建立统一事权和分级管理，成立统一的国家公园管理机构，分级管理，加强协作，建立监督管理制度；建立资金保障制度，对财政投入设置多元化的资金管理，使得资金能高效地得到使用；完善和健全自然生态保护制度，实行科学的、差别化的管理模式和建立生态保护补偿制度，并健全责任追究制度；构建社区协调发展制度，建立社区共同管理机制来提高公民的积极性。

2.1.4 设立环境资源巡回法庭，为国家公园建设提供司法保证

在一些国家公园资源环境综合执法试点，设立了环境资源巡回法庭，为国家公园建设提供了司法保证。例如：浙江省设立了环境资源巡回法庭，对乡镇领导干部开展自然资源资产离任审计制度；最高人民法院在青海省玉树市设立了“环境资源司法实践基地”，为进一步探索三江源国家公园的司法制度，于2017年3月1日在青海省玉树市人民法院正式成立了三江源生态法庭，法庭由6人组成，主要对该地区相关的生态保护、民刑诉讼案件进行审理，包括环境污染治理、气候变化和损害赔偿诉讼案件等，法庭形成以民、刑与行政为主的“三审合一”模式，为保护生态系统提供了司法保障。

2.2 国家公园资源环境综合执法存在的法律障碍及现实问题

从我国国家公园资源环境综合行政执法试点工作的相关情况来看，其改革是在一定程度上顺应了社会的发展，提高了政府管理国家公园的能力，有利于打破以往的管理体制，建立新的管理体制。相对于传统的集审批、执法和监督于一身的行政管理机构，设立新的行政综合执法机构，有利于实现权责统一、监督管理有力和执行高效的行政执法管理体系。国家公园管理局是国家公园行政管理的法律主体，主要的职责是制定相关政策、审批和监管；而国家公园资源环境行政综合执法部门是指按照法律规定就违反行政法律的行为进行行政处罚和采取行政强制措施的执法主体。国家公园管理局与国家公园行政综合执法部门之间分工明确，有效地防止了因为职责界定不清而产生的相互推诿现象，建立了一种高效的行政执法管理体制，并通过全方位整合以后，行政执法管理体系得到更好的完善，解决了多头、交叉和盲区等一系列的问题，且在组织和投放执法力量时也更加的便捷，解决和处理问题也更加的高效。但是国家公园资源环境综合执法仍然存在一定的法律障碍及现实问题[6],具体如下：

(1) 执法机构缺乏法律法规授权。就我国目前国家公园试点工作来看，只有青海省三江源国家公园通过地方立法授权组建了资源环境综合执法机构，其他的试点园区还是要借助行政主管部门来开展执法事务。例如湖南南山国家公园管理局就不享有行政执法权，行政执法权还是由林业管理局、环保局和农业局等部门所享有。当前我国国家公园管理体制仍在试点期间，并没有全面的展开，试点的省市除了地方立法程序授权外，大部分还是采用委托执法的方式，但委托执法在职权和职责上无法很好地协调，受委托的组织无法取得行政执法的主体资格，这些组织以委托机关的名义进行执法却不承担相应的法律责任[7]。

(2) 干部分流安置压力大。建立国家公园资源环境综合执法试点工作要求对行政区划不进行调整、不新增加行政事业编制，也就是说在试点工作期间严格控制行政事业编制的增加。然而组建资源环境综合执法机构，整合执法队伍，会导致领导职数的减少和干部分流安置压力增大的问题。例如：三江源国家公园形成了“一园三区”的管理模式，其黄河园区管委会的党委书记由玛多县的县委书记担任，管委会行使资源环境管理的相关职责，而玛多县人民政府在此过程中的主要职责是协调本区域的经济发展、社会管理、提供公共服务和加强市场监管等方面。玛多县人民政府通过对有关部门进行整合和体制改革,成立了资源环境执法局，政府职能部门精简了25%，以前多个执法队伍被整合成一个执法队伍，但是机构的规格并没有提高，通过整合分流的干部难以得到全部安置，这是试点工作中的一个难点。除此之外，在执法队伍的建设过程中经费来源不明确，有的是国家拨款，有的是自收自支；编制安排也不同，工作人员的待遇差别较大，没有形成统一的标准。

(3) 执法机构与审批、监管机构缺少衔接机制。综合执法要求归并执法权责，通过对执法队伍的建设，将审批与执法职能和监管职能进行分离。但实践中很难界定执法机构的审批、监管权责，且很难建立良好的衔接机制。一旦监管部门和执法队伍都拥有检查权，就势必会产生重复检查的现象，如果问题得不到很好的解决，将会阻碍综合执法的顺利进行。另外，综合执法机构承担的责任过多，势必会减少行政主管部门的工作量，导致行政主管部门的职能弱化甚至出现相互推诿的现象，这不利于行政监管和综合执法的有效衔接[8]。例如：青海省三江源国家公园管理局下设了生态保护处(挂生态环境评价处的牌子)，主要职责是：提出三江源国家公园和三江源国家级自然保护区生态保护政策建议，拟订生态保护标准，起草相关法规、规章草案；审核园区管委会生态保护在建相关项目并对其实施监管工作；负责项目的验收、绩效评价、生态状况评价以及野生动物疫源疫病防控工作；负责对保护站与管理站工作的指导，对巡护与检测工作的指导，并负责社区共同管理工作。执法监督处(挂三江源国家公园森林公安局、三江源国家公园森林草原防火和自然保护区森林公安局的办公室牌子)，主要职责是：负责国家公园的执法管理、投诉、咨询服务以及所存在的一系列风险分析等；积极参与和协调破坏生态环境的统一活动或专项斗争，查处破坏生态的重特大案件和森林草原火灾案件，并协调和督促查处一般违法案件；负责加强对执法队伍的建设，指导国家公园内森林公安局的工作；青海省森林公安局对三江源国家公园森林公安局和自然保护区公安局在业务上进行指导工作。规划与财务监审处(挂特许经营管理处牌子)，主要职责是：认真拟定三江源国家公园和自然资源资产管理上的规划与监督制度；组织、指导实施各类自然资源补偿和生态补偿(管护)制度；提出专项的预算资金建议；管理监督三江源国家公园资金，提出固定资产投资计划建议，并编制年度项目资金计划；承担特许经营管理责任，对机关和所属单位承担财务、国有资产管理、内部审计工作，并负责财务信息统计工作。事实上，青海省三江源国家公园管理局生态保护处主要行使行政审批与监管职能；执法监督处主要行使行政执法与部分监管职能；规划与财务监审处主要行使资产资金管理与监督职能，尽管在一定程度上实现了职能分设分离，但仍然存在部分职能重叠，很难将审批、执法职能和监管职能完全分离。

(4) 执法能力有待增强。资源环境综合执法机构新划转的职能特点为内容多、专业性强和涉及面广，对执法的深度和专业性要求高，但是目前的执法队伍与执法的任务是不相匹配的，加之执法人员在专业执法能力上的欠缺，且培养专业性人员需要投入大量的人力和财力，从而出现一种“看得到的管不到”甚至“想管又看不到”的尴尬现象[9]。此外，执法队伍的来源呈现多元化，既有事业编制、也有行政编制、还有协管人员，如何配备和规范执法人员仍有待于进一步明确。

3 国家公园资源环境综合执法的改进措施与建议

针对上述我国国家公园资源环境综合执法存在的法律障碍及现实问题，本文提出了如下改进措施与建议：

3.1 立法层面保证综合执法行为有法可依

重新启动对自然保护地的立法程序，为国家公园管理体制改革提供有力的法律保障，通过制定国家公园法律法规，使得国家公园的建立能够依法依规，从而进一步推进我国国家公园的建设。可借鉴美国国家公园法立法的经验，如美国国家公园法的确立过程，从最开始1872年的《黄石公园法》到后来1998年的《国家公园综合管理法》，经过多部法律的演进，最终明确了美国国家公园法的法律地位，使得国家公园在管理和保护方面都建立在法律的基础上[10]；同时，因法律的健全，美国联邦政府、内政部和国家公园局始终坚持有法可依、有法必依的规定，对国家公园的大小决策，大到发展目标的规划，小到园内相关项目建设的审批工作，都是严格按照法律程序进行的；与此同时，法律还赋予国家公园管理机构的权力与义务，管理机构在管理公共资源被赋予“看护者”的身份[11]。当前，要完成我国国家公园管理体制的顺利改革，就要立足于立法工作。首先要在明确国家公园与其他自然保护地之间的区别的基础上来制定法律法规；其次要对国家公园功能进行正确定位，明确管理的相关原则和保护的目标；再次，要明确国家公园的管理主体，区别中央与地方的职责，制定与之相匹配的法规，并注重与现行法律修改工作的衔接问题；最后要加强对基础设施的建设，规划国家公园的总体方案，明晰对功能区进行分化和生态补偿等各方面的相关标准和自然资源评估、生物多样性等技术规程内容。立法是执法的先导与前提，执法是立法的实施与实现，因此必须首先从立法层面保证国家公园资源环境综合执法行为有法可依。

3.2 政策层面支持综合执法

国家公园资源环境综合执法中涉及对职责和权力进行转移以及对机构编制进行相应的调整，对此，国务院和省级政府可以出台相应的政策来支持。一是严控人员编制。人员的编制始终按照“编制随职责划转、人员随编制划转”的原则从相关部门连人带编地进行划转，即使存在不足部分也要从内部进行调剂解决，始终确保在试点工作的区域中不增加新的编制[12]。二是结合试点园区自身的实际情况确立综合执法的范围，确定试点区域综合执法的发展路径和模式，确定试点园区有关部门的权责的转移和机构是否存在的问题。三是对综合执法机构的编制给予相应的政策支撑。即将多支执法队伍整合成一支执法队伍，并提高综合执法机构的规格，在一定程度上缓解干部的安置压力，同时允许综合执法机构可以暂时性地超出配备干部的人数，遵循只出不进的原则逐步消化，而对于不同编制性质的人员，为了缓解矛盾压力，可以暂时性采取混编混岗和同工同岗的措施，逐步理顺工作人员的编制性质。四是始终坚持国家公园的公益性，明确中央和地方事权的划分和责任的支出，并建立以财政投入为主的多元化资金保障制度，在一定程度上提高工作人员的待遇。

3.3 制度层面健全执法与监管的衔接机制

为了有效解决国家公园资源环境综合执法在协调方面遇到的问题，必须要明确界定行政审批监管与综合执法机构的权责。一是通过明确界定综合执法机构和行政审批监管机构的权责关系，能够有效防止相互推诿的现象。当综合执法机构在履行职责时，行政审批监管机构就不需要再履行职责，但要给予必要的协调、监督和指导；而当行政审批监管机构在履行职责时，不允许将职责推给综合执法机构，综合执法机构应积极地配合和支持审批监管机构的工作。在界定权责时特别要明确在执法权上游和管理权下游的行政监督检查权的界定，监管部门根据“谁审批谁监管”和“谁主管谁监管”的原则实施监督检查权责。但是在实施行政处罚和强制措施时综合执法机构应享有监督检查权[13]。虽然监督检查权属于行政主管部门，主管部门负责日常的巡查和抽查工作，在行使与行政处罚相关的监督检查权时，需要主动申请综合执法机构的配合；同样地，综合执法机构在行使行政强制和行政处罚时也需要通过申请寻求行政主管部门的配合[14]。这可以有效地解决“看得到的管不到”和“想管又看不到”的问题，同时防止出现执法与监督脱节的现象。二是在行政审批监管部门和综合执法机构两者之间构建信息共享平台，以实现两者在平台上同步共享行政信息。国家公园管理体制试点工作应积极探索并建立一个开放互联互通的信息共享平台，促使行政审批监管部门与综合执法机构之间在相互配合的工作中建立相应的工作机制，不断完善执法的全过程、一些重大执法决定和法制审核等工作制度，进一步规范执法的行为。

3.4 队伍建设层面提升综合执法能力

为了提高执法人员的综合素质，要对执法人员在法制理论与业务技能上进行专业性的培训与指导,确保必须严格按照持证上岗和管理资格的制度来执行工作。当前，一是要强化执法队伍的专业业务培训，提高执法的专业性和规范性；二是要优化执法队伍结构，在现有的执法编制总额内，通过科学创新管理和动态调整人员编制，不断提高执法人员的执法能力，更有效地凝聚执法力量[15]。

4 结 语

建立国家公园体制对于推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设，具有极其重要的意义。在总结国家公园资源环境综合执法试点经验的基础上，建立统一分级管理体制，整合以往的碎片化管理，实行国家公园资源环境综合执法，对生态环境形成一体化的保护，有利于解决“九龙治水”和“监管不力”的问题。然而实践中，国家公园资源环境综合执法仍然存在缺乏法律法规授权、干部分流难、执法机构与审批监管机构缺少衔接机制等问题，本文从立法规范层面、政策支持层面、制度执法层面、队伍建设层面提出了优化国家公园资源环境综合执法的措施与建议，进一步完善国家公园的组织保障和制度基石，构建统一、规范、高效的中国特色国家公园体制，以实现国家所有、全民共享、世代传承的分类科学、保护有力的自然保护地体系。