应急志愿者个体通用标准化体系架构策略研究*

2018-01-01钱洪伟范靖文

安全 2018年12期

钱洪伟范靖文

1.河南理工大学安全与应急管理研究中心 2.河南理工大学应急管理学院 3.河南理工大学应急救援研究所/应急志愿者管理研究中心

我国，一个灾难频发的国家，而应急志愿服务在我国发展又较晚，在经历了2003年SARS、2008年汶川地震灾害、2010年玉树地震灾害等重大事件以后，我国应急志愿队伍越来越壮大。随着应急志愿者力量的不断加强，对应急志愿者的规范管理问题日益凸显。如2008年汶川地震救灾中有大批志愿者涌入，有志愿组织也有个人志愿者，但来自各方的志愿者力量分散、救援技术参差不齐，又缺乏统一管理，无法在短时间内协调配合，造成了现场救援无序甚至一度出现混乱的场面，导致应急救援资源无法得到有效利用，甚至因对志愿者缺乏规范管理而出现延误抢救时机或施救方法不当造成伤者二次损伤的现象。这无疑给救援工作制造了不利因素，大大降低了应急救援的效率。因此，相应的应急志愿者管理体系亟待建立，这其中构建应急志愿者个体通用标准化体系是解决该问题的前提和基础。在2014年12月国务院办公厅印发的《关于加快应急产业发展的意见》中指出：加快制（修）订应急产品和应急服务标准，积极采用国外先进标准，鼓励和支持国内机构参与国际标准化工作，提升自主技术标准的国际话语权，施展标准对产业发展的规范和促进作用[1]。2015年3月11日国务院印发了《深化标准化工作改革方案》，将培育和发展团体标准作为重要的标准化工作改革措施提出[2]。2015年12月底出台的《关于培育和发展团体标准的指导意见》指出，培育发展团体标准，是发挥市场在标准化资源配置中的决定性作用、是加快构建国家新型标准体系的重要举措[3]。在政策指导的背景下，构建应急志愿者个体通用标准化体系将在我国标准化工作中扮演重要角色，成为推动应急管理标准实施应用、促进应急管理工作和应急技术标准化、规范化的有力保障。

1 国内外应急救援标准建设研究综述

西方发达国家应急志愿服务的发展历程较为久远，对应急管理方面的研究较为完善，对应急救援的标准建设较为规范。尤其美国建立了相当完备的应急管理标准，在应急救援技术和方法方面，从陆地搜救、水上救援到飞行事故救援技术方法等均建有相应的标准或规范；在救援队伍建设方面，美国制定了救援队伍和搜救犬队能力分级分类标准；在营救救援人员管理方面，制定了岗位资格认证标准、技术操作与最低培训标准等[4]。联合国国际救援队伍分级测评将各国救援队伍按重型、中型、轻型3个级别划分：轻型救援队具有在灾害发生后立即提供表面搜索和营救援助的行动能力，通常来自受灾国和邻国；中型救援队伍具有在倒塌结构中开展技术搜索和营救的行为能力，能够在城市区域进行破拆、切割混凝土，必须在虚拟现场行动协调中心（VO）上发布灾害信息后的36小时内抵达受灾国进入行动状态；重型救援队伍具有在倒塌结构中开展较难的技术搜索和营救行动能力，必须在虚拟现场行动协调中心（VO）发布灾害信息后的48小时内抵达受灾国进入行动状态[5]。我国学者也就建立应急救援标准相关问题进行了研究。陈虹、李蕊、宋富喜、曲旻皓分析研究了美国、澳大利亚、英国、新西兰等发达国家在应急救援领域的标准及规范建设情况，总结其特点，对比我国现有的标准及需求，提出了相关建议[4]。彭卫平以地震灾害科学救援的指导思想为依据，通过对玉树地震救援的经验总结与分析，查找政府、军队和地方各级医疗救援队应对地震灾害救援过程中存在的问题，在调研和理论研究的基础上，拟定了现场医疗队分级方案和队伍建设标准[6]。任成功依据人的行为能力要素分布特点和我国海上搜救的特点，在严格考察、剖析众多影响海上搜救志愿者能力因素的基础上，研究建立了海上搜救志愿者能力评估指标体系[7]。曹毅深入研究了救援队应急救援能力评价体系，从而提出了“标准救援队”的概念，构建了标准救援队的结构模型，进一步分析了救援队应急救援能力评价指标体系层次结构，把影响救援队应急救援能力的因素分为4层5个方面[8]。刘亚华，郑静晨在结合中国国际救援队灾害救援实践，对联合国国际救援队的分级测评作了综述的基础上，进一步探讨了中国国际救援队的测评之路[9]。伊春市特种设备检验研究所楚光临以某液化石油气储配站突发液化气严重泄漏事故为假设，制定了液化石油气储配站突发泄漏事故应急标准化操作程序[10]。黄坚从国内外机动卫勤分队与装备建设现状、国家级医疗救援对人员编配研究和国家级医疗救援队装备训练研究三个方面入手，对国家级医疗救援队组室设备、人员编配、保障能力和装备的训练方法、操作流程、考核标准开展研究[11]。

实践中，《上海海上搜救中心海上搜救志愿者章程》中将志愿者根据服务年限和技能划分为一星、二星、三星、四星4个级别，不同级别的志愿者要执行不同的任务。大连市海上搜救中心构建了志愿者三级管理体系。汶川地震后我国对应急救援领域的标准化建设得以重视和加强，全国减灾救灾标准化技术委员会启动了包括《救灾物资储备库管理规范》、《社会捐助款物的使用与管理》等9项减灾救灾标准的编制工作[12]。虽然我国学者在应急救援人员的标准化管理方面已有大量研究，但分析其研究内容发现，大部分是针对某一特定领域的标准化研究，以地震灾害、医疗卫生救援、水上搜救最为突出，但应急救援志愿者的工作任务复杂多样，要面临各类灾害事故，需要应急志愿者具备应对各方面工作的综合能力。但目前对应急志愿者的个体通用标准明显缺乏，很多救援志愿者队伍对此都是处于探索阶段，并不够成熟。

2 构建应急志愿者个体通用标准化体系架构策略

本文参照联合国国际救援队分级测评方法、紧急救助员职业鉴定标准、紧急救援员培训内容、专业技术人员职称评定标准，结合应急志愿者分类，从基本素质与素养、教育背景、培训达标、从业年限、技能考评及必备知识这几个方面制定应急志愿者个体通用标准体系。

首先，根据在救援活动中的职能可将应急志愿者分为初级、中级、高级、特级、特一级5个等级。初级应急志愿者负责处理突发事件救援最初阶段的基本处置工作，需要具备常识性应急救援技能，所以是通用型应急志愿者；中级应急志愿者负责疏散、分类、基础施救等为专业救援人员提供有力帮助的工作，因此是衔接型应急志愿者；高级应急志愿者根据上文对应急志愿者的分类，需要具备应对四大类突发事件的相应技能，负责现场各项救援工作，因此是专业型应急志愿者。这里所说的专业型是相对于初级、中级应急志愿者而言，如果在此基础上按照对应急志愿者的详细分类再进一步制定相应的标准如气象灾害应急志愿者分级标准、地质灾害应急志愿者分级标准、海洋灾害应急志愿者分级标准等，这就属于应急志愿者具体行业标准化的范畴；特级应急志愿者除了能指挥救援行动，在非救援时期要负责对初、中、高级应急志愿者的培训指导工作，因此可称为指导型应急志愿者；特一级应急志愿者主要负责组织指挥应急救援活动并编制各项工作方案，因此是管理型应急志愿者。

基本素质与素养方面主要包括身体素质、心理素质和道德素养3个方面。作为应急志愿者首先要有健康的身体，能够在救援活动中快速适应各种恶劣环境并有足够的体能承受高强度的救援工作，同时也是保证其自身安全的必要条件，因此各级应急志愿者都必须体检合格。并且，由于突发事件现场的情况复杂、环境恶劣，需要面对各类不可预见的问题，这需要应急志愿者具有良好的心理素质，在保证自身不受影响的前提下，能够对受灾群众给予一定的帮助，使受灾群众稳定情绪、消除恐惧心理以及灾后心理疏导。同时，道德素养是一个公民更是志愿者应具备的基本素质，又因为志愿服务是一种自愿的无偿服务，所以爱国守法、爱岗敬业、奉献精神、服务意识、积极进取、务实创新是各级应急志愿者都必须具备的基本修养。各级应急志愿者在基本素质与素养方面应按同一标准要求，因为身体素质、心理素质与道德素养是一个合格志愿者应具备的基本条件。这3个方面是顺利开展救援工作的基本前提和保障。反之，如果缺少任一方面，都会给救援工作造成不利因素。

其次，该通用标准也可看作是一个晋升系统。笔者认为，应急志愿者个体通用标准的构建与我国专业技术人员职称评审也有相似之处，职称评审是指已经过初次评审认定的专业技术人员，在经过一定工作年限后，在任职期内完成相应的继续教育学时，申报高一级职称的人员须在专业期刊发表论文且经过一些基本技能考试，向本专业的评审委员会提交评审材料，经过本专业的评委来确定其是否具备高一级职称资格。同样，应急志愿者个体通用标准化体系，每个级别制定了相应的培训学时，并按教育背景分为高中以下（含高中）、本科、硕士、博士学历，相对应的制定了从业年限，在达到各级别培训达标要求并达到相应从业年限后通过考评可以晋升为更高一级的应急志愿者，但不可以跨级别申报。培训达标要求由理论培训与技能培训2部分组成，其设置是根据各级应急救援志愿者的职能与教育背景划分。一方面，初级应急志愿者需要扎实的基础理论作为支撑；中、高级应急志愿者作为实施救援活动的中坚力量则需要更熟练的救援技能；特级以上应急志愿者因其主要职能是指导与管理，因此需要更坚实的理论知识做指导。另一方面，因应急志愿者的教育背景不同、知识储备基础不同、学习能力不同，所以各级应急志愿者中不同教育背景人员的培训达标中理论培训与技能培训所要求的比重不同。如初级应急志愿者要求达到的总学时为不少于180学时，具有高中以下（含高中）教育背景的志愿者要求理论培训不少于120学时、技能培训不少于60学时；具有本科教育背景的志愿者要求理论培训不少于100学时、技能培训不少于80学时；而具有硕士学历的志愿者要求理论培训不少于80学时、技能培训不少于100学时。另外，在专业技术人员职称评审办法中对取得硕士研究生以上学历的人员在工作年限满1年后不需参加考评直接认定为助理级职称，满3年后直接认定为中级职称。参照该办法，在应急志愿者通用标准中对具有博士学历的人员可直接认定为初级应急志愿者，从业年限满1年后直接认定为中级应急志愿者，从申报高级应急志愿者时开始考评。按照突发事件处置事前、事中、事后的过程，将初、中、高级应急志愿者所需技能按照救援的初期、中期、后期分别编制；特级和特一级应急志愿者所需技能按初期、中期、非救援期编制。初级应急志愿者主要负责完成救援活动最初的准备工作，收集、上报信息，疏散、清理障碍，第一时间切断危险源，能对伤员伤情进行初步判断并安全转移伤员，控制现场避免进一步恶化。需要志愿者必须具备突发事件记录、统计的常规方法、紧急救助常识性知识及伤情判断、伤口处理基本方法，并具备搭建简易担架、熟练各类伤员搬运的技能等。中级应急志愿者要在收集整理信息的基础上，准确判断现场情况，引导人员开展逃生与自救互救，对伤员生命体征进行初检并要求掌握心肺复苏、心脏除颤等抢救技术及现场搜救方法，能合理利用现场资源搭建营地对受困人员施救等。高级应急志愿者需要对现场全面掌控的能力，能正确引导和指挥救援人员的行动。在救援工作结束后对受灾人员和救援人员给予必要的心理干预，并协助安置区的管理工作，为各类社会群体进行安全知识宣传教育。特级应急志愿者主要负责指导工作，需要具备突发事件现场管理与指挥等方面的知识，对灾害风险、数据、成因及趋势等因素进行专业分析从而编制符合现场情况的应急救援工作方案并指导实施。在非救援时期负责对初、中、高级应急志愿者进行培训、演练。特一级应急志愿者作为管理型志愿者主要负责各种方案的设计编制工作和现场的全面管理任务，要求熟练掌握工作方案编制方法及应急事件的处置方法原则和流程、现场指挥学等必备知识。要具备应急救援培训方法技能与教学方面的知识，在非救援期对各级应急志愿者业务工作进行培训指导，并能够编制相关培训教材和制定培训计划等工作。但每个级别的应急志愿者都必须具备自我保护、自救的基本技能，这是保证救援活动顺利开展的首要条件。

在职称评审中有破格申报一项，是指确实有突出业绩、突出贡献、成绩优异有真才实学的人员可以不受学历、资质的限制破格申报中、高级职称任职资格。相应的制定了破格申报必须具备的一些条件。那么，应急志愿者行业标准体系是否也可以有破格晋升更高级别的可能？需要哪些必须具备的条件？笔者认为，应急志愿者行业标准体系中也应有破格申报制度，对一些具有特殊贡献或特殊价值的应急志愿者给予破格晋升也是激励机制的一种体现。如，应急专业学科带头人、在重大突发事件应急救援中有突出贡献并获得省部级以上表彰的应急志愿者、对应急救援工作创立有价值的经验，创新救援方法，并在省内应急救援行业中推广的主要贡献者等人员可破格申报高一级应急志愿者。对于一部分具有专业背景的应急志愿者可在个体通用标准的基础上实施具体行业标准体系。如通用标准体系中的高级或高级以上应急志愿者很可能有医疗行业背景、消防行业背景或地质工作背景，又或者他们中有人具备注册安全工程师、一级注册消防工程师等执业资格，这些应急志愿者不仅可以获得破格晋升的机会，并在符合通用标准各项要求的基础上可进一步纳入到应急志愿者具体行业标准体系中。这里，还有一类较特殊的人员——退伍军人。退伍军人因在参军期间经过专业训练，比一般应急志愿者掌握更为专业的救援技能，如退伍陆军在应对地质灾害或山地救援时更为专业，退伍海军对海上（水上）救援更专业，退伍空军能更专业的应对高空救援工作，退伍消防官兵具有消防专业背景，退伍武警在应对群体性突发事件时更有经验等。但因为已经退伍，他们离开了组织，成为了个体，但他们的力量显然是不可或缺的有利资源，如果他们能以应急志愿者的身份重新加入应急志愿者队伍，那么这部分非常有价值的资源将不会被浪费。因此，笔者认为，在应急志愿者个体通用标准体系中破格申报制度方面应明确持有退伍证的退伍军人可获得破格晋升的机会，同时将他们直接纳入应急志愿者具体行业标准体系中管理。

制定该分级标准后，就形成了一个较为完整的应急志愿者管理体系。应急志愿者个体通用标准体系、应急志愿者具体行业标准体系及应急志愿者团体标准体系的拟定均可由应急管理部统一负责，其中具体行业标准需组织相关职能部门由各部门拟定，交由应急管理部统一管理。考评的实施可依托应急管理部、民政部、交通运输部、卫生委等相关职能部门的专家组成专家考评组，对应急志愿者或团体进行考评。考评通过的各级应急志愿者和团体都要在应急管理部、民政部等详细备案，由应急管理部、民政部等全面掌握应急志愿者人员情况，以便在开展救援工作时能根据需要统筹配置各级应急志愿者，使各级应急志愿者按照分工有机结合，形成链条，使救援活动有序开展。根据突发事件分类分级标准，结合应急志愿者分级标准可设置各级应急志愿者权重，以此制定人员配置方案。我国将突发事件按照自然灾害、事故灾难、社会安全事件和公共卫生事件的分类，将各类事件按照严重程度分别分为一般（IV级）、较大（III级）、重大（II级）、特别重大（I级）4个级别，在突发事件发生时，根据突发事件类型和级别按照权重的设置配备应急志愿者。一个指标的权重是指该指标在整体评价中的相对重要程度。在这里，指初级、中级、高级、特级、特一级应急志愿者在突发事件中各占的比重。例如，IV级自然灾害中需要初级应急志愿者70%，中级应急志愿者20%，高级应急志愿者5%，特一级5%；I级自然灾害中需要初级应急志愿者30%，中级应急志愿者20%，高级应急志愿者30%，特一级应急志愿者20%；IV级公共卫生事件需要初级应急志愿者50%，中级应急志愿者25%，高级应急志愿者15%，特一级应急志愿者10%······权重的确定必须具有科学性，不能仅仅靠估算得出。通常权重的确定需要用层析分析法建立层次结构模型、构造判断矩阵等步骤，进而采用德尔菲法组织“专家”进行权重判断并进行权重分配计算。分配权重是为了更合理的调配应急志愿者，使各级应急志愿者在救援中能发挥最大作用。