萨卡什维利：“外籍政客”在乌克兰的政治试验

张弘

从格鲁吉亚总统到乌克兰的州长

萨卡什维利，曾经的格鲁吉亚“玫瑰革命”的领导者，两次担任格鲁吉亚总统，在2014年的乌克兰危机之后，“空降”到乌克兰。乌克兰新政府成立后，萨卡什维利于2015年2月被波罗申科总统任命为乌克兰国际改革协商委员会主席。同年5月，萨卡什维利获得乌克兰国籍，并被任命为敖德萨州州长，前往这一腐败“重灾区”反腐。不过，双方的蜜月关系并未维持多久，2015年末，在互联网上很快就爆出萨卡什维利与内务部长阿瓦科夫对骂的视频，萨卡什维利与乌总理亚采纽克在政治上也发生严重分歧。在萨卡什维利的帮助下，波罗申科得以在2016年4月改组政府，任命来自他领导的波罗申科联盟党的格罗伊斯曼代替亚采纽克出任总理。亚采纽克政府被解散后，萨卡什维利并没有获得政治上的进阶，这使他与波罗申科的关系恶化。2016年11月7日，萨卡维什利以“厌倦欺骗和腐败”为由辞去敖德萨州州长职务，指责波罗申科支持该州的黑社会势力，并表示要开始新的斗争。波罗申科则对其忙于“政治秀”“不务正业”表示不满。辞职后的萨卡什维利并没选择离开乌克兰，而是在2017年2月宣布组建反对党——新力量运动党，宣称要推动提前举行议会选举，誓将波罗申科拉下马。7月26日，双方关系公开破裂，波罗申科以萨卡什维利向移民机关提供个人虚假信息为由，取消了他的乌克兰国籍。但是，萨卡什维利不但没有放弃，反而提高对抗的声音。9月10日，萨卡什维利在支持者护送下，强行从波兰越过边界线进入乌克兰（之前以“去美国度假”的名义离境），试图为被剥夺国籍一事讨说法。萨卡什维利的“闯关”行为得到了乌克兰主要反对党——祖国党领导人季莫申科的支持，这使反政府政治力量表现得越来越“热闹”。10月24日，乌克兰总检察长卢岑科向媒体通报说，乌移民局已于日前正式拒绝格鲁吉亚前总统萨卡什维利的难民申请。

2017年9月19日，格鲁吉亚前总统、乌克兰敖德萨州前州长萨卡什维利在乌克兰总统府外的集会上演讲。

至此，萨卡什维利从一名格鲁吉亚“颜色革命斗士”、曾两次担任格鲁吉亚总统，到卸任后被“引進”乌克兰，再到如今被迫辞职、组建反对党、被取消乌国籍后强行入境，直至最终被拒“难民身份”，这一切都极具戏剧性。从政治上看，萨卡什维利在乌克兰的政治生命已接近终点，这位“颜色革命斗士”败走乌克兰已成为大概率事件。这一事件不仅为我们分析乌克兰政局形势提供了一个难得的案例，同时也为原苏联地区国家的政治转型研究提供了新视角。

乌克兰为何拒绝外国政治家

国家政治转型不仅包括民主制度的建设，还需要营造尊重民主秩序的政治文化。乌克兰政坛难以接纳外国人的现象所反映的是引进的政治精英与本土的政治生态之间存在着水土不服现象。独立20余年的乌克兰，虽然在制度上引进了西方国家三权分立、多元的政治制度，但是在运转过程中依然掺杂着很多地域性的、依附性的官僚文化。而最明显的表现就是腐败现象泛滥，民主和法制观念淡薄。引进的外籍政客虽然具有西方教育和政治背景，但仍然很难在短期内改变整个国家体系的政治文化，两者之间表现出经常性的矛盾和博弈。

首先，腐败仍然是乌克兰政治改革的最大难题。乌克兰政治所具有的巨大历史惯性，苏联时期形成的干部裙带文化成为西方民主秩序运行的重要阻碍。依附政治文化自上而下，寡头垄断集团控制着政党选举所需的经济基础和媒体自由，由于缺乏宪政民主赖以生存的政治文化和社会支持，使得政治生活沦落为权力与资本交易的工具。不同于格鲁吉亚的“玫瑰革命”，乌克兰危机带来的只是政府更换，但议会中主要政党和议员依然是旧面孔，他们与寡头利益集团保持着千丝万缕的联系。政党与资本之间的特殊依附关系并没有被打破，使得新政府在实施废除经济垄断和反腐败政策方面遭遇重重阻力，政府提出的改革法案无法获得议会的批准，不得不求助美国和欧盟的干涉和施压。

其次，缺乏政党支持使得萨卡什维利为代表的外籍政客“孤掌难鸣”。自从政以来，萨卡什维利的政治风格一直以激进著称。在格鲁吉亚政坛，萨卡什维利曾是谢瓦尔德纳泽的积极追随者，但是因谢瓦尔德纳泽不支持激进的反腐败行为等改革措施，萨卡什维利愤然辞职，建立了国家运动党，并通过更加猛烈地抨击谢瓦尔德纳泽和官员们的腐败行为，博得民众的欢迎和好评。在担任格鲁吉亚司法部长期间，萨卡什维利通过近乎于绝情的方式公布执政集团内部的政治腐败，公布谢瓦尔德纳泽为首的利益集团的贪腐行为，主张通过激进方式进行国家改革，全面接受美式民主模式，严惩腐败。在格鲁吉亚担任总统期间，萨卡什维利采取近乎武断的“一刀切”式的政治清理法，将凡是曾在苏联和格鲁吉亚前政府任职的官员一律辞退，解雇了近四分之一的公务员，大量采用新生力量充实内阁，使得政府的腐败行为明显消除，格鲁吉亚在透明国际的清廉指数从2003年的第124位上升到2007年的第79位。萨卡什维利的激进改革使得格鲁吉亚迅速从一个贫穷、腐败、边界战事频发的高加索闭塞地区转变为极具投资潜力的国家。据世界银行的年度经营报告显示，格鲁吉亚的营商指数排名由2005年的第112位迅速升至2010年的第11位。

来到乌克兰的萨卡什维利同样延续了其在格鲁吉亚激进反腐的做法，他担任州长职务不久，乌克兰媒体在2015年6月报道，萨卡什维利招募了一批改革者组成反腐团队，清查州政府采购过程中的腐败交易，将反腐行动延伸到漏洞百出的医疗卫生系统。乌克兰法律规定，民众享有免费医疗服务，但实际上病人只有向医生行贿才能获得必需的药品，而医院将政府提供的免费药品出售牟利已成惯例。敖德萨是乌克兰最大的港口城市，是腐败的重灾区。灰色清关是苏联时期国家企业惯用的避税手段，也是官员腐败的主要渠道，是敖德萨海关长期存在的腐败现象。2016年10月，在萨卡什维利的推荐下，波罗申科总统力排众议，亲自任命26岁的尤莉娅·马鲁舍夫斯卡娅为敖德萨州海关新任关长。2017年3月15日，乌克兰国家通讯社援引总理格罗伊斯曼在“脸书”的消息称，在总理亲自委派去的专案小组监督下，敖德萨海关的工作发生了“翻天覆地”的变化。

尽管波罗申科政府一直表态要彻底治理腐败，但是反腐败行动无论是立法进度还是执法过程都难以推进，效果很不明显。一旦反腐败行动触及执政集团的核心利益，政治阻力也就可想而知。政权更迭已经三年多，但是乌克兰的腐败问题仍然是西方国家与之对话的主要内容，美国和欧盟直到今年仍然在强调反腐败的重要性。在2017年7月举行的欧盟与乌克兰峰会上，欧盟委员会主席容克指出，乌方在反腐败方面采取的措施力度不够，反腐效果不佳，这会对乌克兰的欧洲一体化进程造成不利影响。美国国务卿蒂勒森在7月9日访问乌克兰时，也对其国内各领域的改革进程表示关切。

外来的和尚好念经？

在一个国家政治生活中发挥主要作用的应该是生活在这块土地上的人民，以及能够代表民意的政治家。在原苏联地区国家里也存在着一些空降的政治家，他们一般都有海外侨民的身份，要么成为政府部门的专业技术干部，不直接参与一般政党的活动;要么与本土政治派别结合，利用自身西方大国支持的政治背景和专业背景，以政治西方化和经济全球化吸引选民的支持。冷战结束后，在原苏联和东欧国家的政治转型过程中不乏引进政治家的案例，这些已获外国国籍的“回归者”纷纷成为国家转型的领导人，在内政外交方面发挥了重要的引领作用。一个较为明显的例子就是立陶宛。立陶宛独立后，曾从美国引进原立陶宛裔的官员、当时的美国环境保护局官员阿达姆库斯“回归”祖国。1998年1月，他以微弱优势在立陶宛总统选举中获胜当选总统。2003年2月26日任期届满卸职。2004年6月27日，阿达姆库斯在总统选举中再次以微弱多数获胜，第二次当选立陶宛总统。

但是在乌克兰的实践却很不理想，萨卡什维利在乌克兰奋斗两年之后，最终被取消乌国籍结束政治生涯。在2014年12月组建的新政府里就曾经出现过三名“外国人”部长：美国人亚列西科出任财政部长，格鲁吉亚人亚历山大·克維塔什维利就任卫生部长，立陶宛人艾瓦拉斯·阿布罗马维丘斯担任经济发展和贸易部长。萨卡什维利火速入籍并被派往反腐重地——敖德萨州担任州长，也是波罗申科的创新举措之一。

自2015年年末，萨卡什维利开始不断抨击亚采纽克政府，公开指责来自亚采纽克阵营的高官涉嫌腐败。2016年4月之后，萨卡什维利又将反腐败的矛头逐渐转向总统波罗申科。据“乌克兰112”电视台2016年4月11日报道，萨卡什维利以“改革者”的名义要求波罗申科总统解除敖德萨州检察长尼古拉·斯托亚诺夫及乌克兰总检察长助理人员的职务。同时，他要求政府追究敖德萨市市长特鲁哈诺夫的法律责任，因为他隐瞒了自己的俄罗斯国籍。萨卡什维利在媒体上公开喊话的行为一定程度上给总统波罗申科造成巨大的政治压力，也损害了处于权力中心的寡头集团的利益，造成萨卡什维利与波罗申科的政治盟友关系开始破裂。2016年11月，萨卡什维利宣布辞去敖德萨州州长的职务，他没有像其他外籍政客那样选择离开乌克兰，而是组建了新的反对党——新力量行动党。进入2017年，在多次协商未果的情况下，波罗申科总统宣布取消其乌克兰国籍，并且拒绝其难民申请。

同一时期被引进的外籍政客的命运也同样不济，这些“外籍部长”的施政过程并不顺利。其中，曾经担任经济发展和贸易部长的立陶宛人阿布罗马维丘斯2016年2月宣布辞职，曾经担任财政部长的美国人亚列西科在2016年4月宣布辞职。阿布罗马维丘斯在给媒体的一份辞职声明中说，在经济改革问题上，议会“缺乏政治决断，对改革进程不仅没有给予支持，还进行封杀”。他还表示，下决心辞职的另一个原因是权力机关的腐败。他还指责波罗申科的生意伙伴阻碍改革进程。

“外籍部长”的辞职不仅暴露出乌克兰执政党联盟内部在政策上的分歧，显示出双方在政治理念和文化上存在着较大的差距。外籍政客在施政理念和政治文化方面更加接近西方国家的价值观，也符合西方民主制度的标准。但是，这些外籍政治家缺乏民意支持及政党在议会的支持，实施政治观念和施政理念很困难。萨卡什维利的遭遇可能是一个极端的案例。虽然萨卡什维利曾经在基辅大学读书，会讲乌克兰语，但是作为一个格鲁吉亚人，其大部分政治生涯和个人生活都与乌克兰联系不大，民意基础和社会认知度仍然较为薄弱，更无法与现有的政党及其领导人相提并论。与其他辞职的外籍政客不同，萨卡什维利并没有选择离开，而是选择组建反对党，试图与执政联盟进行长期政治竞争。他在政治上的不妥协性和激进风格导致双方最终撕破脸皮，政治分歧最终演化为街头示威和强行闯关入境的行为。

乌克兰拒绝“外来的和尚”只是一种表象，本质上显示出其内部的政治改革仍处于攻坚期。从“外来的和尚好念经”到如今的萨卡什维利“败走乌克兰”，反映出乌克兰政治转型具有的复杂性和艰巨性。后发国家引进的西方民主制度并不是“药到病除”的灵丹妙药，发动暴力的广场革命也不能“毕其功于一役”。如何实现政治民主化和经济现代化不仅考验乌克兰社会的智慧，也给其他发展中国家提出了新的政治思考。

（作者为中国社科院俄罗斯东欧中亚所研究员）