发达国家如何做到建筑垃圾资源化

朱玉龙

随着我国城镇化进程的不断推进，建筑拆迁、房屋装修等活动中产生的建筑垃圾日益堆积，相伴而生的资源和环境压力也日益沉重。据统计，我国每年因新建、拆除、装修等产生的建筑垃圾约为15.5亿?24亿吨。以每1万吨建筑垃圾需要1亩土地堆放为基础进行估算，如果建筑垃圾无法资源化利用——且不论建筑垃圾堆积带来的重金属污染、植被破坏、地质灾害等环境问题，仅土地占用一项，我国每年就需要拿出20多万亩土地用于堆放建筑垃圾。然而，面对建筑垃圾堆积带来的一系列问题，我国当前面临的一个严峻现实是建筑垃圾资源化能力明显不足，发展水平严重滞后。与发达国家平均90%以上的资源化率相比，我国建筑垃圾资源化率不到5%，差距十分悬殊。在欧盟、美国、日本、韩国、新加坡等国家和地区，建筑垃圾资源化产业不仅具备明显的生态环保效益，而且也是创造就业、拉动经济增长、改善产业结构的产业部门，这些国家和地区建筑垃圾资源化产业发展的经验值得我们借鉴。

建立完善的法律体系

环境污染的外部性特征使得环境保护产业的发展很大程度上依赖法律的强制性规范和支持。通过建筑垃圾处理的相关立法可以实现令行禁止，达到厘清产业发展的市场边界、维护产业发展秩序的重要目的。相关国家的经验表明，法律体系建设是建筑垃圾资源化利用水平不断提高的根本保障。

一是持续推动建筑垃圾处理立法。通过不断推动建筑垃圾处理立法，日本在过去的几十年里建立了十分健全的关于建筑垃圾处理的法律法规体系，成熟的法律法规体系在推动日本建筑垃圾再利用率达到世界先进水平的过程中发挥了至关重要的作用。美国对建筑垃圾实施“四化”，即“减量化”“资源化”“无害化”和“产业化”，从标准、规范到政策法规都在推动建筑垃圾处理从“减量化”到“无害化”，再进一步向“资源化”“产业化”转变。美国1965年制定的《固体废弃物处理法》先后经过1976、1980、1984、1988、1996年5次修订，形成和完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民诉讼等在内的固体废物循环利用的法律制度。

二是提升建筑垃圾资源化战略地位。近年来，英国将建筑垃圾减量提升到了建筑业可持续发展的战略高度。2008年6月，英国政府发表了《建筑业可持续发展战略》，提出了建筑垃圾减量的具体目标：到2012年建筑施工、拆迁、挖掘产生的建筑垃圾直接运往填埋场进行填埋处置的总量降至2008年的一半，到2020年实现零填埋。此外，英国也相继发布许多有关废弃物减量化和再循环指南。

三是细化对建筑垃圾资源化的要求。更加细化的规定和要求对于法律法规的实际落地实施、生根发芽是非常必要的。德国《废弃物法增补草案》，对各类建筑垃圾的再生利用率做了详细明确规定，如废砖瓦为60%、道路开掘废料为90%，对于未达到上述利用率的建筑垃圾则规定征收税费。丹麦政府1995年发布公告，规定建筑垃圾产量超过一定规模的拆毁工程需要预先提交建筑垃圾处理计划，并要求对一些组分进行现场分类和循环利用。2003年，韩国政府出台《建筑废弃物再生促进法》，规定建筑施工企业在施工中必须使用一定范围和数量的建筑垃圾再生产品，对于未按法规使用建筑垃圾再生产品的行为将作出处罚。

四是实践建筑垃圾源头控制和治理理念。在建筑垃圾资源化立法实践中，美国非常重视通过相关立法实现源头控制和治理。1980年制定的《超级基金法》规定，任何生产有工业废弃物的企业，必须自行妥善处理，不得擅自随意倾卸，从而在源头上限制了建筑垃圾的产生量，促使企业自觉地寻求建筑垃圾资源化利用途径。

打造完备的产业链条

建筑垃圾资源化产业离不开专业化、社会化的完备产业链条。相关国家均在产业链条的打造方面积累了非常丰富的经验。

一是促进大型骨干企业的发展。德国规模最大的建筑垃圾资源化企业每小时能够生产再生建材1200吨以上，也是世界上规模最大的建筑垃圾处理企业之一。大型企业可以强化技术研发，实现规模生产，降低成本，对于再生建材市场的形成和发展至关重要。目前，德国的建筑垃圾处理产业已经成长为一个领域广、实力强的经济部门，现有建筑垃圾处理企业约200家，提供的就业岗位超过16万个，年产值达到400亿欧元，已经成为德国经济重要的驱动力量。

二是着力建设前后接续的产业链条。目前，美国每年产生的建筑垃圾约在3.25亿吨，是全球仅次于中国的第二大建筑垃圾产出国，建筑垃圾回收利用率超过80%。美国把处理建筑垃圾作为一个新兴的产业领域来培育，经过几十年的发展已经形成了“回收—加工—再利用”的一条龙产业化制度，纽约、芝加哥、旧金山等城市均设有相应的专业组织、专业法规、专业市场、专业产业系统。

三是不断细化产业分工和产业链条。日本对建筑垃圾的分类非常严格，而且对不同类别的建筑垃圾都备有相当成熟的处理方案，从而促进了产业分工的细化。例如，建筑施工过程中产生的废木料，既可以作为建筑板材再次利用，也可以通过破碎成碎屑压制成造纸原料或发电燃料；建筑污泥则可以通过脱水处理后，拌入适量水泥和石灰等固态材料实施稳定化处置，作为工程回填等土方材料再次利用。目前，日本将建筑垃圾转化为沼气的技术也日益成熟，已经有了不少成功案例。

四是加强建筑垃圾处理产业监督管理。建筑垃圾处理和资源化利用的技术标准严格，专业性要求高，适当的产业监管有利于维护企业利益，保障产业的长期健康发展。美国建立了建筑垃圾运输准入制度、处理建筑垃圾行政许可制度等一系列制度和规范，避免建筑垃圾处理企业过度竞争，保障建筑垃圾处理产业有序发展。新加坡一直对本国的建筑垃圾处理实行特许经营权管理。全国目前共有5家拥有特许经营牌照的专业机构，负责整个新加坡的建筑垃圾处理产业。国家环境局则负责监管职能，对未达服务标准的可处以罚金，严重的吊销牌照。

加强针对性政策支持

相关国家也普遍根据建筑垃圾产业发展中的薄弱环节或者自身发展需要，对建筑垃圾产业的发展出台一些针对性的支持政策。

一是注重發挥税收政策对建筑垃圾处理行为的调节作用。欧盟国家在建筑垃圾再循环利用管理方面普遍采用了以经济手段辅助严格监管的方式。英国执行“垃圾填埋税”制度，建筑公司直接填埋处置建筑垃圾必须缴纳相当于新材料价格20%的税收，近年来建筑垃圾填埋税达到每吨60英镑以上。丹麦对于直接焚烧、填埋的建筑垃圾收取的税收从1987年的5欧元/吨提高到1999年的50欧元/吨。德国对废弃砖瓦再生利用不足60%、道路开掘废料再生利用不足90%的部分收取排放费，对未分类、受到污染的建筑垃圾还要收取额外的具有惩罚性质的税费。新加坡对建筑垃圾收取高额费用，约每吨80新元，对于非法处置建筑垃圾的行为处以重罚，罚金高达5万新元，对于影响严重的还要对责任人处以一定时间的监禁。

二是为建筑垃圾资源化利用提供财政补贴。欧盟各国对于建筑垃圾再生利用都通过财政补贴等方式予以支持。英国、丹麦、德国等国收取的建筑垃圾填埋税费的60%?80%被用于补贴建筑垃圾处理产业发展。德国直接对建筑垃圾再生产品进行财政补贴，在降低再生建筑材料价格的同时，保障了建筑垃圾处理产业有序发展。新加坡对于建筑垃圾回收回用企业采取多种优惠政策，例如建立专业的循环工业园，对落户的建筑垃圾处理企业实施低租金、长租期策略，降低其租金成本，并提供建筑垃圾回收回用企业创新项目研究基金。

三是完善与建筑垃圾回收回用相关的政府采购和税收减免政策。美国各级政府都把使用再生材料的产品列入优先采购目录，联邦审计人员有权对未履行优先采购的政府购买行为予以处罚。此外，美国各州对建筑垃圾处理及循环利用企业都有多层次的税收优惠政策，除低息风险资本小额商业贷款以外，州级企业所得税、设备销售税及财产税也可相应减免。

（作者单位：四川大学经济学院）