联合部队能解决萨赫勒安全问题吗

孙红

今年6月21日，联合国安理会通过第2359（2017）号决议，授权“萨赫勒五国集团”在马里及马里边境地区部署联合部队，以打击日益猖獗的暴恐组织和贩毒团伙。8月15日，联合国负责维和事务的助理秘书长韦恩在安理会通报萨赫勒五国集团联合部队工作进展时表示，组建部队的关键步骤已经完成。

组建联合部队是该地区国家联合自强，为实现萨赫勒安全与稳定而做出的又一尝试。但囿于资金短缺、缺乏具体规划，五国集团联合部队的组建、部署以及推动萨赫勒安全问题的根本解决仍有漫漫长路要走。

萨赫勒安全问题由来已久

萨赫勒地区位于非洲北部撒哈拉沙漠和中部草原地区之间，东西绵延3800余公里，是从大西洋东岸伸延到红海之滨，横跨塞内加尔、毛里塔尼亚、马里、布基纳法索、尼日尔、尼日利亚、乍得、苏丹和厄立特里亚等国的半干旱地带。萨赫勒地区是北非与撒哈拉以南非洲的自然地理、历史、文化的分界线，也是全球政局频繁动荡、宗教部族冲突多发、暴恐威胁和跨国犯罪最猖獗的地区之一。

近十年来，萨赫勒地区的安全局势有逐步恶化趋势，这与马里图阿雷格人的叛乱密不可分。图阿雷格人是生活在马里北部的游牧民族，历史上长期要求独立，并与中央政府发生多次对抗。2012年初，以图族为主的“阿扎瓦德民族解放运动”发动武装叛乱，在极端组织“伊斯兰卫士”的支持下攻城略地，很快占领北方大部分地区。2012年3月，马里首都巴马科发生军事政变，部分军人推翻政府，政局动荡不安。北方叛乱分子趁机南下，直逼首都。2013年1月，在法国和地区国家出兵干预下，马里过渡政府才基本收复北方地区。虽然“阿扎瓦德民族解放运动”最终与政府达成妥协，并于2015年6月签署和平和解协议，但“西非圣战与统一组织”“伊斯兰马格里布基地组织”“穆拉比特”“马西纳解放阵线”等极端势力利用马里内乱之际迅速崛起，不断向马里中部和南部蔓延，并利用边境管控松散的漏洞，跨境至尼日尔、布基纳法索等国家，屡屡炮制大案要案。2013年以来，马里境内发生的恐袭次数逐年上升，2016年达60余次，总计超过160次。此外，萨赫勒地区的武器、毒品走私等跨国犯罪组织也十分猖獗。毛里塔尼亚、马里、尼日尔已经成为美国的海洛因销往欧洲、中东和东南亚市场的重要通道。

地区和国际反恐力量严重透支

2014年2月，毛里塔尼亚、马里、尼日尔、布基纳法索与乍得成立了萨赫勒五国集团，旨在联手应对该地区的安全、发展挑战。但这五国经济发展水平低，均是联合国最不发达国家，尤其是尼日尔和布基纳法索，人均国民生产总值不足2000美元。五国军队的兵力、武器装备不足，情报搜集和作战指挥能力薄弱，根本无法铲除隐蔽性强、灵活机动甚至装备更加精良的恐怖势力和贩毒集团。萨赫勒地区军力最强的乍得一直是西方在该地区最依赖的反恐盟友，近年来连续向马里、尼日尔、尼日利亚、喀麦隆派兵，多线作战，独自负担的军费就超5亿美元。而近年石油价格下跌重创乍得经济，2016年经济负增长6.4%，政府财政捉襟见肘，无力维持庞大的“海外军团”。乍得总统代比公开表示，乍得已经是强弩之末，如西方国家再不增援，不排除今年底或明年初撤出在部分国家的乍得部队。

而联合国维和部队则“爱莫能助”。2013年4月，联合国安理会通过第2100（2013）号决议，决定设立联合国马里多层面综合稳定特派团（“联马团”），主要任务是监督政府与武装团体执行停火协议、和平和解协议、保护平民等，目前规模达1.5万人。然而受维和行动中立性的限制，“联马团”无法直接参与对恐怖分子的作战行动，其在北部城市加奥的营地和人员还常成为恐怖分子袭击的目标，“联马团”现已有108人死亡，被称为“最致命的”维和行动。

法国部队也超负荷运转。2013年1月，应马里过渡政府请求，在与非盟协商后，法国派兵驰援巴马科，发起代号为“薮猫行动”的军事行动，成功从武装分子手中夺回北部地区的控制权。2014年8月，“薮猫行动”结束后，法國又发起“新月形沙丘行动”，派兵约4000人，继续与恐怖分子作战。四年多来，法国为此付出了沉重代价，20名法国士兵牺牲，年军事开支高达8000万欧元。在法国深陷经济、移民、恐袭困局的背景下，法国民众也从一开始为法国驰援马里的国际人道主义精神“点赞”转变为质疑法国是否有必要为遥远的前殖民地国家支付如此昂贵的安全账单。事实上，奥朗德执政后期就已经开始强调地区国家应增强自主维安能力，意图逐步撤出在萨赫勒地区的兵力部署。马克龙上台后，秉承了“责任共担”这一原则，鼓励地区国家加强联合，并拉拢欧美“上船”。

联合部队组建几经周折

鉴于既有的安全机制无法满足维护地区稳定与安全的需要，萨赫勒五国集团萌生了组建新的联合部队的想法。这一设想最早于2015年11月的五国集团峰会上提出来，但并没有具体的设计。随着地区安全形势不断恶化，五国集团加快了组建联合部队的步伐。今年1月，马里、尼日尔、布基纳法索决定先在三国交界处的利普塔科—古尔马地区筹建联合安全部队，打击该地区的恐怖分子和犯罪团伙。2月，五国集团峰会正式决定成立5000人的地区联合部队，并于4月获得非盟和平与安全理事会授权。联合部队的主要任务是打击恐怖主义和毒品走私，协助恢复政府权威与难民返乡，为人道主义救援行动提供便利，协助贯彻执行五国集团地区发展战略等。部队兵力、经费均由五个成员国平均摊派。

6月初，法国又将部署联合部队的决议草案提交联合国安理会审议，希望获得联合国的正式授权，允许联合部队行动时能“使用一切必要手段”，并要求联合国提供一定支持。出乎法国意料的是，一向全力支持法国在萨赫勒地区反恐行动的美国却表示反对，理由有三：一是既然地区国家已经同意部署，就没有必要再获得安理会的正式授权。二是该部队的授权过于宽泛，不仅没有明确说明要打击的对象包括哪些组织，而且“使用一切必要手段”很有可能导致过度使用武力。三是美国并不愿继续为萨赫勒地区反恐行动“买单”，这也是最重要的原因。联合国维和预算高达79亿美元，美国是维和经费的第一大贡献国，占比28.5%。特朗普上台后一直试图削减联合国维和经费，并对联合国全球16个维和行动任务的延期审议提出更严格要求，根本不希望再增加经费负担。经过美法双方妥协后，6月21日联合国安理会通过决议，“欢迎部署”萨赫勒五国集团联合部队，确认了五国集团有责任提供经费、人员支持，鼓励成员国和国际组织提供进一步的支持。

军事手段治标不治本

据报道，联合部队总部设在马里的塞瓦雷，在年底前将具备初步的行动能力。但不得不说这是一个过于乐观的估计。联合部队是否能成功开展行动，并最终实现萨赫勒地区的和平与安全面临多重障碍。其一，联合部队启动预算资金约为4.23亿欧元，目前仅有五国集团各自捐助的1000万欧元、欧盟捐助的5000万欧元以及法国捐助的800万欧元（物资援助）。为争取更多国家的支持，法、德成立“为了萨赫勒”联盟，并将于今年9月召开捐助方会议，但在美国收紧钱袋、英国忙于“脱欧”的背景下，这一巨大的资金空缺能否填补令人担忧。其二，联合部队的兵力组成、培训、武器配备、作战支持、情报搜集，以及如何与联合国维和部队、法国军队协调等问题都没有具体的解决计划。其三，恐怖主义只是萨赫勒地区动荡的表现而非根源。安全部队与政府公职人员的腐败导致国家权威的倒塌，教育、医疗、就业等基本公共服务的缺失等问题更应得到更多关注。单纯的军事手段只能是扬汤止沸，并不足以实现萨赫勒地区长久的和平与稳定。

（作者为中国现代国际关系研究院非洲研究所助理研究员）