第三方机构量化评估法治政府建设实践考察——以全国首例县级政府法治形象评估为例*

王彬辉,黄 捷

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

第三方机构量化评估法治政府建设实践考察
——以全国首例县级政府法治形象评估为例*

王彬辉,黄 捷

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

当前第三方机构量化评估法治政府建设呈发展态势，但大多数实践中，政府主导评估的倾向仍然十分明显。湖南省程序法学研究会在没有任何官方背景支持的情况下以第三方机构独立开展了“湖南省县级政府法治形象评议”活动，具有明显的有效避免政府部门局限性和“官出数据”的优势，但也可能产生一些负面影响。因此，有必要强化第三方机构量化法治评估的认知度；完善与此类评估相关的法律法规；建立科学的评估指标体系和多层次的评估队伍，以及独立的第三方机构量化法治评估基金来解决当前该类评估中存在的问题。

量化评估；第三方机构；法治政府建设；县级政府法治形象评估

自2007年浙江省杭州市余杭区正式公布了内地第一个法治指数之后，地方法治建设评估实践的探索开展得如火如荼，如2010年中国政法大学法治政府研究院启动了“中国法治政府奖”评选活动，2014年深圳马洪经济研究发展基金会展开“政府公共服务白皮书金秤砣奖民间评议活动”等等。在党的十八届四中全会强调要“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用”的时代背景下，2014年9月～12月湖南省程序法学研究会以第三方机构独立开展了“湖南省县级政府法治形象评议”活动，众多媒体对此次活动进行了深入报道*比如《法制周报》2015年1月15日以《法学团体为县级政府法治形象“选美”》为题报道该事件；《法治周末》2015年1月14日以《县级政府措不及防 湖南现民间评议政府“法治形象”》为题，1月21日以《“挑刺“县级政府大楼》为题报道该事件；此外还有《株洲日报》《浙江人大杂志》、新华社、央视网、和讯网等媒体、网络对此次活动进行了报道。。笔者以该活动为例，分析独立第三方机构量化法治评估的积极效应和可能产生的负面影响，以及目前存在的困境，对今后推进第三方量化法治评估，促进政府法治建设提出有价值的建议。

一、第三方机构量化评估法治政府建设实践及其优势

(一)第三方机构量化法治评估实践——全国首例县级政府法治形象评估

在党的十八届四中全会精神的鼓舞下，2014年9月～12月湖南程序法学研究会以第三方机构独立开展了“湖南省县级政府法治形象评议”活动。活动具体情况如下：

1.评议对象：湖南省123个县级人民政府(包括湖南省承认的怀化洪江区政府)。之所以选择县级人民政府作为评议对象，是因为县级人民政府紧靠基层，更贴近人民生活，其执法活动与人民的切身利益息息相关，其行政行为的合法性直接关乎人民的基本权益的实现。

2.评议内容：县级政府法治形象。政府法治形象通常是政府在法治领域的理念和行为等客观表现所获得的社会评估和整体印象。政府形象好坏是政府是否具有软实力、是否拥有无形资产的风向标，同时也是政府可以有效存在和发挥其职能作用的重要基础。

3.县级政府法治形象的评估指标。此次活动对县级政府法治形象评估指标的设计主要是四个方面：

第一，县级政府规范性文件评议。县级政府的规范性文件虽然不是《立法法》所规定的法的形式，但却是县级政府管理经济、文化和社会事务的重要规范，具有一定的强制性和约束力。如果这些文件与法律、法规相抵触或存在不适当情形，就会破坏以宪法为核心的法治体系。县级政府规范性文件对法律、法规、规章的遵行度考量是此次活动评价县级政府法治形象的基本问题之一。

第二，县级政府重点信息公开行为评议。县级政府直接服务于广大民众，其职能涵盖民众社会生活的各个方面。其各个职能部门是否依照《政府信息公开条例》将所掌握的政府信息公开，全心全意地为民服务，依法办事，是民众对其生成法治印象的重要影响因子。

自2014年9月开始，湖南省程序法学研究会展开了以上两个指标的评价，由其所属的湖南师范大学研究生眐翅团队组成20多名成员，通过每一个县级人民政府的网络门户网站收集其重点信息公开情况和该县规范性文件颁发使用情况的资料，作为专家评议的原始资料。

第三，县级政府不动产外观形象评议。帕金森定律之一是“政府的办公大楼越豪华，其内部便会越腐败”。政府大楼是物化了的政府综合形象的化身，这一展示必然和县级政府法治形象有联系，它昭示着政府相对于民生的态度，也昭示着法律对政府的约束与控制。因为政治上的追求奢华高贵，必然在法律生活中享有特权，是对法律的亵渎。

2014年11月20日眐翅团队30余名法学研究生分成7个小组奔赴每个考评县进行实地取样和调查活动，主要针对每个县级政府的办公大楼和公检法大楼外在形象进行远近景、正侧面等角度拍照取样，对政务中心工作状态进行五分钟视频取样，获取了每个县级政府的外在形象资料。

第四，县级政府法治形象调查问卷。邓小平同志曾指出：“把人民群众拥护不拥护，满意不满意，赞成不赞成，高兴不高兴，答应不答应作为一切工作的出发点。”地方政府法治建设的现状怎样，绩效如何，都应该交由民众来评判和考量。此次评价，调查人员在每个考评县就地分发50份民意问卷，获取本县民众对该县法治形象的感觉材料。通过调查问卷，了解了县级政府及其工作人员的法律素养以及法律活动在社会公众心目中获得的清晰度和美誉度的程度。

表1 湖南省县级政府法治形象评价体系

4．评估主体和方式：此次评估采用民众参与专家评议相结合的方式。

首先，地方法治建设最直接、最有效、最真实的受众是该地区广大人民群众，县级政府法治形象的评估主体也应该是社会公众。随着社会民主化的发展，人们越来越认识到“政府管理的本质不是管制而是服务”，因此对政府法治建设的导向要“以公民为中心，以公民的满意度为终极标准”。(中国政府绩效评估报告,2011年) 在县级政府法治形象评估中，队员们在发放调查问卷时，普通民众的积极参与，充分体现了民意对第三方机构量化法治评估的高度关注和有力支持*正如刘希平在《湖南民间首评政府“法治形象”》中指出，大多数媒体和公众认为“用民间眼光，尤其是法学家和法律的研习者们，以法律人的特殊立场和眼光去观测政府法治状况，可以倒逼政府去提高自身的法治水平，这种做法值得探索。”。

其次，专家评议。法学专家作为法律专业人士，可以从专业的角度更系统、更科学地评价县级政府法治形象。2014年12月27～28日，湖南程序法学研究会邀请了15名法学专家，对县级政府重点信息公开情况、县级政府规范性文件、县级政府建筑外观形象三项内容进行了专家评议，并分别进行了打分。

(二)湖南省县级政府法治形象评估的优势

此次县级政府法治形象评估属于法治政府建设评估*当前我国法治评估主要分为三类：第一类是法治环境评估，比如香港法治指数、余杭法治指数、浙江湖州法治建设评估等；第二类是法治政府建设评估，它是应2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出“十年左右基本实现建设法治政府”之目标的要求，由各地政府试行的。第三类是法治城市、法治县(市、区)创建考核评估。，与以往的第三方机构量化评估法治政府建设活动比较，主要存在以下方面的区别：

首先，第三方评估机构的独立性比较。以往在第三方机构评估中，政府的主导倾向仍然十分明显。比如昆明市政府法治评估工作虽然是以整体委托给独立的第三方评估团队具体负责的形式来实施的，但学术机构在具体的评估活动中体现了明显的服务于政府的政策导向，独立性受限*地方党委政府是当前法治地方建设评估体系运行的主要推动力，具体做法是，地方党委政府依照中央精神先成立法治建设领导办公室，通过法治建设规划纲要，然后，在法治建设领导小组或办公室的领导下，开始地方法治建设的评估体系的评估工作。如昆明市在“法治昆明综合评估体系”出台之前，先由中共昆明市委法治昆明建设领导小组办公室牵头起草了《关于推进依法治市建设法治昆明工作规划(2009——2014)》，随后在市委法治昆明建设领导小组的领导下，开始法治昆明综合评估体系的工作。。此次县级政府法治形象评估活动的主导方只有湖南省程序法学研究会，整个评估活动的组织调配、活动方案筹划、评估指标体系的设计、参与人员的安排完全由湖南省程序法学会单独完成，活动经费7万多元也由该协会单独筹集，没有接受任何官方机构、盈利机构的赞助。

其次，法治评估指标体系的公信力比较。理论上来说，只有具备公信力的法治指数涉及，才有可能获得客观的法治评估结果。而我国法治政府建设指标体系设计主要参考了国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》，由政府主导设计的指标体系更要避免过分强调自身“特殊性”而背离法治内涵的“普遍性”*侯学宾,姚建宗.中国法治指数设计的思想维度[J].法律科学，2013,(5).。而此次县级政府法治形象评估指标及其分值的设计由湖南省程序法学研究会独立设计，虽然存在着科学性、系统性等方面的瑕疵，但第三方机构具有独立设计，不受政府干预的优势。

第三，法治评估具体运行比较。在具体的运行过程中，评估能否顺利进行以往的第三方机构既离不开地方党委政府的领导也有赖于政府各部门的支持和配合*朱未易.地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索——以余杭、成都和香港等地区法治建设为例的分析[J].政治与法律，2011,(1).。此次县级政府法治形象评估活动是在政府完全不介入的情况下独立完成的。虽然，在收集资料、调查访问中遇到一些现实阻碍，导致收集信息不全面、不详细，但评估活动的独立性清晰可见。

从本质上看，在政府法治建设评估指标体系中，对政府权力的限制以及政府依法办事的能力的考核是首要的目标*易卫中.地方法治建设评估体系实证分析——以余杭、昆明两地为例[J].政治与法律，2015,(5).。湖南省程序法学研究会作为完全独立的第三方机构开展政府法治建设评估，其优势体现在：

首先，可以避免部门性局限。法治本身是“开放结构”*[英]哈特.法律的概念[M].许家馨等译.北京：法律出版社，2011.119.，而在量化法治实践中，具体的法治评估基本上是指定一个部门负责，存在“单边推进”*戢浩飞.量化法治的困境与反思——基于法治评估体系实施状况的视角[J].天津行政学院学报，2014,(4).的局限，即在部门负责的背景下，容易缺乏一种平衡发展、整体推进的视角与力量，具体体现为“部门工作职能”指标占据主导地位，存在明显的部门性局限。作为第三方机构的湖南省程序法学研究会，可以从系统论的视角出发，在系统的相互关联、相互制约中把握测评体系构建的特征，从整体上把握地方政府法治形象的特性，从法治建设的可持续性和可发展性理念出发，对地方政府法治形象作出整体的设计和分析，综合评估法治政府建设的各方面。

其次，有效解决“官出数据”的局限。量化法治的基本前提是所采用的数据信息是可靠、真实的。但实践中，量化评估的绝大部分指标都借助于现有的官方统计数据，而且“基于数据搜集、分析者的个人偏好不同所致，定量分析中‘玩弄数据’的空间本来就不可避免，在我国政府主导下的法治建设评估中这种情况同样不可避免，甚至会更加明显。”*侯学宾,姚建宗.中国法治指数设计的思想维度[J].法律科学，2013,(5).同时，量化评估可以采取调查、走访、会商等形式，但是因为其难度高、任务重，考评机关往往热衷于通过现场会议的方式进行，被考评机关则采取突击准备，临时制作迎检材料来应付量化法治考评。因此，在缺乏完善的统计制度，科学的数据收集时，量化法治指标无法客观反映出实际情况。由于第三方机构是出于公益目的开展法治评估，其主动性和积极性明显比政府部门高，比如在县级政府法治形象评估活动中，不论是进行实地暗访或调查问卷的研究生成员，还是参加现场评议会的专家，都是怀着对中国法治建设贡献的神圣使命感，秉承公平正义的法治精神投入活动中。虽然在实地暗访中受到诸多阻挠，但获得了第一手真实的资料，为量化评估的客观真实性奠定了基础。

二、湖南省县级政府法治形象评估的效应分析

从以上分析可以看出，湖南省县级政府法治形象评估活动在选择评估对象、县级政府法治形象的评估指标体系设计、评估主体和方式等方面均与在此之前的第三方机构量化评估法治政府建设活动有着明显差别。从实践运行及其效果来看，此次活动也表现出它的积极效应和可能的负面影响。

(一)湖南省县级政府法治形象评估的积极作用

1．促进政府法治建设竞争关系的形成

地方政府法治形象是地方政府在涉及法律的遵守、执行、适用等各项活动中，以及对待法律生活和法律活动的基本态度等所得到的社会评估，即公众对地方政府在涉及法律的遵守、执行、适用等各项活动总体表现与行为理念的评估。形象地说，地方政府法治形象，实质也就是地方政府在法治领域的面子问题。此次活动主办方为最终得分居于前十名的县级政府颁发法治形象最优秀县级人民政府，建议相关政府机构给予法治荣誉，并在媒体或网络平台公开宣传报道。在我国，地方政府推进法治建设的过程中本就存在一种“县际竞争”*县际竞争最早由张五常在《中国的经济制度》解释中国经济发展奇迹时提出，即以县政府为主体，以一个县的地域为边界的县与县之间相互竞争的发展模式。的现实状况，这些举措无疑会对地方政府产生影响、震动，树立地方政府在法治建设中的竞争意识和危机意识，克制权力冲动，养成法律思维，接受法律约束，习惯依法决策和依法用权。

2．产生连带效应

德国社会学家韦伯认为：法治秩序的主要指标是科层制行政活动的持续性、客观性。在我国的全部政治权力架构中，县级政府相对于其他权力层级和职能部门，是地位相对独立、职能均衡健全的基层政权组织。它是城乡之间、工农之间、微观宏观之间、政治经济文化关系直接间接的结合部，数量多，覆盖面广，管理范围大，服务对象多元，具有承上启下的作用。对其法治形象进行评估，将对其上一级政府(市、州)和下一级政府(乡、镇)政府产生连带效应。

3．吸收公众参与、监督政府法治建设，促进政府与民众的互动

在实现法治的各个环节中，政府“运送正义”无时无刻不与普通百姓“打交道”。 对于法治政府建设，公众有最亲身的感受和体验，对各级部门依法行政的成效，百姓心中也会“有杆秤”。同时，人民作为我国的监督主体，有权对政府的法治行为作出监督与评估。因此，法治政府建设量化评估，不能搞“闭门造车”，应该让公民参与到指标体系的制定、量化评估的运行过程中，这样才能增强量化评估本身的公正性、权威性，以及政府法治建设评估的说服力。比如，此次县级政府形象评估活动是在专家的引导与支持下，集中民意，对政府行政行为进行的一次评估与总结，反映各县级人民政府在民众心中的法治形象，以普通民众的切身感受，法律专家的专业眼光评选出最具法治形象的政府，这种评估结果更具有科学性和可信度。同时，公众参与评估的过程，也是监督政府法治建设的过程，有效地促进政府与民众的互动。

(二)湖南省县级政府法治形象评估可能存在的负面效应

1．被国外敌对势力利用，造成政治上的负面效应

虽然“在地方法治建设成为理论和实践双重热点的发展背景下，法治指数将因其直观、全面、科学的优势成为地方法治发展和地方发展的有效手段。”*周尚君,彭浩.可量化的正义——地方法治指数评估体系研究报告[J].法学评论，2014,(2).但是因为法治指数、量化评估起始于国外法治环境较为成熟的国家，目前我们的评估指标体系设计、评估程序和方法等很多借鉴国外的做法，但西方的大部分量化评估指标体系都普遍建立在西方的主流价值观与理论基础上，将西方的政治权利、政治表达作为衡量国家民主法治的唯一标准，对发展中国家具有不同程度的偏见，这样量化法治评估就可能自觉或不自觉成为某些集团推行制度、思想、文化全盘西化的有力工具。从方法上看，西方的相关体系大都是采取满意度调查或者民意调查的方式，用专家或商界代表对一个国家的法治主观满意度反映一个国家或者地区的民主法治发展状况，而不是对制度运行的客观状况进行评估，难免以偏概全。对此，第三方机构在开展量化法治评估时应有清醒认识，“(1)对于历史证明合理，且国内相关条件具备的指标内容，应当接受并努力实现；(2)对于历史证明合理，但国内相关条件尚不具备的指标内容，应当适时适度有选择地接受；(3)对于西方国家历史证明合理但是否适用于发展中国家尚无定论的指标内容，应当由国内的相关法治实践和研究来做出回答。”*侯学宾,姚建宗.中国法治指数设计的思想维度[J].法律科学，2013,(5).

2．被盈利机构利用，成为其经济上谋取利益的工具

我国法治政府建设指标测评的主要目的实际上是对政府机关领导干部政绩的考核，以此作为政府部门领导干部职务升迁的依据，如丁国锋在《法治各项指标纳入述职考评体系》指出，2008年底，如皋市81个科级党政领导班子的714名干部参加了述法考评活动，68个单位还对387个执法所队的2600余名执法负责人和执法人员进行述法考评，组织部门还将考评结果与干部奖惩任用挂钩，有9名党员干部因法治工作实绩明显受到表彰，有5名党员干部因行政违法造成行政诉讼败诉而受到监察部门查处，其中一名局级干部被调离领导岗位。基于此种现实，一些盈利机构从中看到了第三方机构量化评估法治政府建设中可能存在的商机，抓住政府机关领导干部希望谋取政治资本的欲望，通过对第三方机构的评估活动投资主导评估活动，以达到向被评议对象公开或私下收取费用，获取暴利的机会。比如县级政府法治形象评估筹划期间，主办方湖南省程序法学研究会就收到来自于一些公司或其他盈利机构的活动设计方案，大多是打着促进法治政府建设评估的旗号，以“超女”“快男”这些商业竞技类比赛的运作模式达到向被评议对象收取高额费用的目的。最终，湖南省程序法学研究会本着非营利原则，拒绝企业有商业目的的任何赞助，且不接受行政机关提供的各种形式的资助。

3．被少数对政府不满的极端群众利用，诱发社会不良事件

学者曹锦清以“向内、向下看”的态度描绘20世纪末中国农村社会的治理状况时，曾对“各级地方政权存在着日益脱离社会，且凌驾于社会之上的强大趋势”*曹锦清.黄河边的中国[M]，上海：上海文艺出版社，2000.767.甚为担忧，地方尤其是基层政权与生活实践保持着高度关联，往往站在社会问题的风口浪尖。当第三方机构从实践导向追问和反思地方政府法治建设时，势必会揭露出基层政权中存在的与现代法治理念和精神不符的现实情况。如果这些负面的数据和事实被本已对政府和社会不满的极端群众利用，很有可能诱发社会不良事件。基于此，湖南省程序法学研究会在组织县级政府法治形象评估的过程中，采取了不在网络上开展评议，只公布排名前50名的县级政府的措施防止这一负面效应的出现。

三、从县级政府法治形象评估看第三方机构量化法治评估中存在问题及推进对策

(一)独立第三方机构开展量化法治评估中存在的问题

1．独立第三方机构开展量化评估外部环境有限

大力推进量化法治发展的土壤并不肥沃，各地开展量化法治创新的动因要么是上级机关的偏好与动员，要么是本级领导的雄心与政绩。这种量化法治并非完全是社会实践的内在需求，也不完全是法律理性使然，而是掺杂着趋利因素的助推、官方自身的政绩偏好、推动力量的中断或停滞。这些因素必然影响量化法治建设的客观性。从这个意义上讲，量化法治的软环境并不理想。从湖南省县级政府法治形象评估数据调查收集过程中，我们发现一些县级政府及其工作人员对活动人员收集相关信息的活动戒备心理非常明显，不仅不热情还有诸多阻挠、干涉，甚至有毁坏收集信息所用工具等等表现。在活动结束颁奖现场20个获奖县级政府只有4个获奖对象出席，说明大多数政府对于民间评奖仍处于观望状态。在调查问卷过程中，队员们发现有些市民对政府存在偏激，直接给低分；有的市民则认为调查队员是上级政府的暗访人员，出于对公权力的恐惧，直接给高分；还有些市民出于某些顾虑或漠不关心，虽然经队员多番解释，仍然拒绝参与。由此可看，无论是政府还是普通民众对于第三方机构量化法治评估，这一新鲜事物仍然未能被广泛接受。

2．独立第三方机构评估存在表面化现象

由于评估外部环境有限，第三方机构量化法治评估的官方和社会认知度较低，评估收集数据只能通过政府公开网站或者对政府外观形象这样一些外在的、公开的内容进行评估，政府法治建设的深层意义上的内容，第三方机构无从获得，当然无从评估，这样造成评估表面化现象比较严重。而目前我国还没有建立法治评估数据库的意识，政府各部门还不能做到完全的信息公开，评估“受制于政府公开的数据不足和向政府获取信息的困难”*马怀德.我国法治政府建设现状观察：成就与挑战[J].中国行政管理，2014,(6).。比如，在县级政府法治形象评估活动中，县级政府及其所有成员的法律素养是受其所接受的法律教育及其所能达到的教育程度所决定的。因此，接受过什么样的法律教育直接影响到每一位成员的法律素质。一个县级政府的所有成员中接受专业法律教育所达到的比例，亦是一个衡量其队伍法律素养的重要指标。其中，县级政府的关键岗位中的职位担当者，是否接受过良好的法律教育，同样影响着这一岗位作用的发挥和形象展示。但是，因为是第三方机构评估，这些内在的因素是无法获取的，也无法做出相应的判断。

3．评估体系不够全面，科学性有待深化

独立第三方机构由于受到财力、物力和人力所限，其设计的评估体系往往不够全面。比如县级政府法治形象“包罗万象”，评估元素也完全不应该局限于县级政府规范性文件、县级政府法治形象重点信息公开、县级政府不动产外观形象、县级政府法治形象调查问卷这四项内容，但因为第三方机构手段和资金有限，不能获取更多的“法治元素”。

4．评估保障严重欠缺

首先，法律保障欠缺。第三方机构开展量化法治评估在我国是一个新兴事物，相关法律法规欠缺。比如，我国社会组织数量过少，造成该现象的重要原因之一是我国法律对于社会组织的设立与登记的“门槛”过高。依照我国《社会团体登记管理条例》第9、10条规定，成立社会团体应当经其业务主管单位审查同意。同时，应当具备一系列条件，特别是人员和资金条件。对于社会组织而言，符合这两条要求有一定难度：首先，社会组织的业务主管部门难寻。根据相关法律规定，只有政府机构及其授权的组织才有资格成为社会组织的业务主管单位，而业务主管部门必须履行《社会团体登记管理条例》规定的系列监督管理职责，所以社团组织往往因为找不到“婆婆”而无法申请成立；其次，以维护公益利益为目标的社会组织，与那些以维护特定阶层和群体利益为目标的私营企业家协会、消费者协会等不同，其活动经费和人员数量都非常有限，许多民间社会组织根本达不到《社会团体登记管理条例》要求的人员和资金条件。

其次，人员和经费保障欠缺。从目前实践来看，第三方机构资金、办公场地、人员缺乏是阻碍法治评估重要原因之一*比如，香港法治指数是由香港社会服务联合会主持开展的，而香港社会服务联会属于独立于政府之外的民间机构，经费、办公场地、人力都有一定局限。。比如，县级政府法治形象评估活动就受到活动资金的困扰而一度搁置，最后在一家律师事务所捐助3000元，其他7万多元钱基本上是会长以个人名义借款筹集。虽然活动资金非常匮乏，但活动主办方为确保活动的客观公正性，没有向评议对象——县级政府收取过任何经费。

(二)推进独立第三方机构量化法治评估的对策

1．强化独立第三方机构量化法治评估的认知度

当前我国以量化评估体系为标准，对各镇乡街道和部门实行年度考核，考核结果按权重比例折算作为区年度综合考评法治建设得分，直接与干部奖惩挂钩已经成为法治政府建设评估的目标。而从本质上来看，法治指数评估的目的不是仅仅获得一个国家法治状况或水平的量化数据，更重要地是通过评估来发现并解决问题，认真分析梳理法治建设中存在的突出问题和薄弱环节，并将这些问题以交办的形式反馈到各有关职能部门限期整改*在这方面，浙江余杭的法治评估结果的反馈和应用做的较好。每年法治指数出台后，余杭区会根据民意调查和专家评议的意见建议，认真分析、梳理群众反馈的突出问题和法治薄弱环节，根据职责分工和意见建议来源，明确相关责任单位，以交办单的形式反馈，要求限期整改，并将民众反映的一些突出问题作为次年整改督察的重点内容。如2008年，从285条群众建议中梳理整合了9方面22条意见，涉及28家责任单位，分别牵头加以落实。如针对外市民在问卷中反馈“政府信息公开力度不够”“决策过程透明度有待提升”的意见，余杭区自2008年起在程序控权方面作了大量的探索工作，2009年余杭区制定出台了《杭州市余杭区行政决策程序规定(试行)》，初步建立了公众参与、专家论证、合法审查和政府决定相结合的行政决策体系，2010年进行了镇乡(街道)和部门规范行政决策程序的试点工作，目前已在全区基本形成了镇(街道)部门行政决策程序的体系框架。。第三方机构作为独立评估主体对政府法治建设作出的量化评估结果，更具有客观性和公正性，应该得到我国政府的重视和应用。所以，有必要通过各种宣传手段，强化政府机关和普通民众对第三方机构评估政府法治建设重要性的认识，并将其评估结果应用于政府法治建设的治理过程中，强化第三方机构量化法治评估的认知度。

2．完善与独立第三机构量化法治评估相关的法律法规

完善与第三机构量化法治评估相关的法律法规是保障其顺利进行法治评估的关键问题之一。比如，我国应降低社会组织的准入门槛，放宽环保社会组织的核准登记条件，对不参与商业经营的环保社会组织实行备案制度，为其创设一个宽松的制度环境。此外，需要强化政府的信息公开制度，将政府部门掌握的法治指数有关客观数据尽可能向社会公开。如果没有这些法律的支撑，第三方机构量化法治评估永远走不出按照政府官员的好恶和实用主义需要的怪圈，不可避免地走上“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的道路。

3. 建立科学的评估指标体系

通过总结此次县级政府法治形象评估的经验教训，结合其他官方或第三方机构进行法治政府建设评估指标体系设立的经验，根据指标设计的科学性、典型性、可操作性、可比性、指标属性明确的原则，笔者建议如下具体指标可以列入政府法治建设考核指标：

表2 法治政府建设考核指标体系

这一指标体系具有以下特点：

(1)定量指标与定性指标相结合。定量指标针对的只是可以量化的政府法治数据，其来源主要为统计报表或现有资料直接获得。而政府法治建设评估的困难之处就在于某些评估指标难以量化，比如人民群众对政府法治建设的认可和满意度，尤其是对不同的指标赋予不同的权数*权数就是表示评估指标体系中各个指标项目重要程度的系数，权数比例越大，其重要性程度也越高。比例难度很大。这种情况下，评估者就只有综合运用问卷调查、访谈和个案分析等方法，根据自己的经验和认识，综合运用逻辑思维，将收集来的资料进行整理、统计分析，进而形成对政府法治建设的效果、体系和过程的基本评判*貟杰,杨诚虎.公共政策评估：理论与方法[M].北京：中国社会科学出版社，2006.273.。可见，定性指标是在定量指标的基础上起到补充完善作用的。

(2)静态指标与动态指标相结合。静态指标可以统计政府成员受教育程度，尤其受法律教育程度及其法律理念水平；政府涉法的施政设施状态；政府涉法的政府“窗口”“门面”状态等等。动态的可以考察的因素则更为繁多，比如：政府的涉法行为状态包括行政决策、行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政给付、行政确认，以及行政合同、行政指导、行政裁决、行政应急、行政听证、行政公开、行政监督、行政责任承担等等。这些政府的所有日常性工作都涉及到对法律的遵守和执行，政府是否真正做到了依法办事？是否有违法行政的过错？以及不尊重法律，亵渎法律的言行；政府对于重大社会事件的依法处理状态；政府运用法律手段解决社会冲突的表现；政府制作公文中的涉法表现；政府相对于权力机关和司法机关关系的处理表现等等。

4．完善评估队伍

此次县级政府法治形象评估主体主要有两类：一是公众评估，即人民群众对法治的满意度评估；二是专家组评估，由15名专家组成的专家评审组进行评估，专家在评分比重中占据较大的份额。在相当一部分专家没有全程参与或者对评估地区的实际了解较少的情况下，占据如此重要的评分比重，可能会在一定程度上影响评估结果的科学性*从信息角度讲，专家提供的是理性信息，而民众提供的是价值性信息。在法治评估领域，大量信息属于价值性信息而非理性信息。，并可能会引起民众感觉与评估结果之间的脱节。所以，从理想状态看，评估人员应当包括三个层次：以政府工作人员为主体的评估人员；从社会聘请的专业化评估人员；普通社会代表人士，这样才能形成一个层次化的评估主体。第三方机构作为独立的、公正的评估主体，在其主持下建立评估队伍时，笔者认为有必要聘请部分来自非评议对象的(可能是上级或下级)党委、人大、政府以及司法机构中直接参与法律工作的公务员，因为他们来自于实践部门，对于政府法治建设的实际情况最为了解，也能更深入认识到事物的本质。其次，应该加大普通民众评估的权重指数。

5．建立第三方机构量化法治评估基金

为解决第三方机构量化法治评估资金缺乏的难题，可以设立第三方机构量化法治评估的专项基金。该基金的性质为公益性基金，基金来源主要来自于社会捐助、基金自身收益等。基金主要用于量化评估所需的调查取证、专家咨询、鉴定评估等必要费用。为保证专款专用，应制定第三方机构量化法治评估基金管理办法，设立专项资金管理办公室，规范专项资金申请、拨付程序、批准权限、监督机制等。加强专项资金管理，是专项资金良性运转的有效保障。

OntheQuantitativeAssessmentofBuildingaGovernmentUndertheRuleofLawbytheThirdPartyOrganizations—Taking the First Evaluation of the County Level Government Image in China as an Example

WANG Bin-hui, HUANG Jie

(LawSchool,HunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

Under the mode of the quantitative assessment of building a government under the rule of law, the research on the procedure law of Hunan Law Society as the third party organizations has carried out Comparison Hunan county government under the rule of law. The third party organizations quantitative assessment have obvious advantages in the quantitative assessment of the government’s rule of law, and their positive effects are: to promote the formation of the government’s rule of law, to produce a joint effect, to absorb public participation, and to supervise the construction of government by law. From the public and public opinion to the evaluation of such assessment activities, it is the future development trend of transition gradually from the government led model to the social model. Therefore, it is necessary to strengthen the recognition of the third party organizations to quantify the building a government under the rule of law, improve the relevant laws and regulations, establish a scientific evaluation index system and multi-level assessment team, as well as independent third party organizations’ quantitative assessment fund to solve the problem in the current assessment.

the quantitative assessment; the third party organizations; building a government under the rule of law; Comparison Hunan county government under the rule of law

2017-06-16 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2017年10月26日数字出版，全球发行。

本文系国家社会科学基金项目《中国特色社会主义地方行政程序制度研究》(12BKS036)的阶段性成果。

王彬辉，女，湖南师范大学法学院教授，硕士生导师，法学博士，主要研究方向：环境法学；黄捷，男，湖南师范大学法学院教授，博士生导师，法学博士，主要研究方向：程序法学。

DF46

A

1672-769X(2017)06-0015-09

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20171026.003