精准扶贫背景下村级扶贫档案建设研究

石玉景

精准扶贫背景下村级扶贫档案建设研究

石玉景

（怀化广播电视大学，湖南怀化 418000）

村级扶贫档案是实施精准帮扶的历史见证，建好村级扶贫档案是精准扶贫和精准脱贫的客观需要，有利于统筹脱贫攻坚。当前村级扶贫档案建设的机制不完善、材料残缺不全、分类欠规范、保管问题多。加强村级扶贫档案建设要明确档案建设及管理职责，强化档案工作培训，明晰归档范围，做实档案立卷与管理服务。

精准扶贫；村级扶贫档案；依法治档

一、村级扶贫档案建设的重要意义

（一）是精准扶贫和精准脱贫的客观需要

农村贫困人口稳定脱贫，贫困县如期摘帽，从根本上解决区域性整体贫困，实现共同富裕，是实现“全面建成小康社会”宏伟目标的必然要求［1］。传统的“漫灌式”扶贫方式，虽然解决了贫困区域一些基础设施建设问题，但难以确保脱贫目标的如期实现，扶贫脱贫必须增强“靶向性”，实现对目标人群的直接扶助，实现精准扶贫脱贫。实施精准识贫、精准扶贫、精准脱贫，需要依法治档，建立科学、规范、可用的村级扶贫档案，作为推进精准扶贫和实现预期目标的客观依据。

（二）是实施精准帮扶的历史见证

脱贫攻坚工作包括精准识贫、精准扶贫和精准脱贫三个环节。脱贫攻坚推进的每一步，都会生成扶贫过程档案。依据村级扶贫档案的历史记录，能准确有效地判别贫困户与非贫困户，并根据致贫原因有针对性地逐户施策，确保精准脱贫［2］。村级扶贫档案建设以建档立卡贫困户为单位，以上级政策标准和贫困户的家庭情况为基本内容，以帮扶工作的过程记录为重点，以脱贫成效为根本，完整记录了对贫困户的精准识别、科学帮扶、精准退出过程中的所有工作材料及实际成效记录，是实施精准扶贫的历史见证。

（三）有利于统筹脱贫攻坚工程

脱贫攻坚作为第一民生工程，必须在各级党委、政府的坚强领导下，整合各方资源，协调各方力量，齐心协力推进。从目前湖南的情况看，通过细致的“两率一度”（识贫准确率、脱贫准确率和群众满意度）工作，从根本上解决了识别与退出的精准问题。下一步，将整合政策、资金、人力，全力实施科学帮扶，落实“七大扶贫行动”（特色产业增收脱贫、劳务输出脱贫、易地搬迁脱贫、教育脱贫、保障兜底脱贫、医疗救助脱贫、生态补偿脱贫）和“十大扶贫工程”（产业扶持工程、劳务协作工程、金融信贷工程、政策兜底工程、教育助学工程、医疗健康工程、安居保障工程、基础提升工程、基层党建工程、社会扶贫工程），按照贫困户“一超出两不愁三保障”（家庭当年农民人均纯收入稳定超过国家现行扶贫标准；不愁吃、不愁穿；基本医疗、义务教育、住房安全有保障）和贫困村“两确保两完善”（确保贫困发生率降至2%以下，村集体经济收入脱贫当年达到4万元以上；基础设施基本完善、公共服务基本完善）的标准，实现脱贫目标。在扶贫工作中，无论是突出问题的整改，矛盾的化解，扶贫力量的分配，还是扶贫措施的落实，都离不开完善的基层扶贫档案支持。村级扶贫档案建设要为真扶贫、扶真贫、真脱贫服好务，要规范扶贫工作材料的收集、整理、归档、保存、利用，从而使脱贫攻坚真正做到有据可依、有的放矢［3］。

二、村级扶贫档案建设的现状与问题

为深入了解脱贫攻坚中村级扶贫档案建设情况，笔者于2015年12月至2017年7月，先后对怀化市4个县市（区）12个贫困村进行调查走访，掌握了村级扶贫档案建设的基本情况。

（一）机制不完善

在基层脱贫攻坚工作中，县乡村都建立有扶贫工作机构，县一级有扶贫办，乡村有扶贫工作站，统筹协调扶贫工作。县一级还设立驻村办，负责扶贫工作队的派驻与管理考核；交通、水利、农业、教育、卫计等相关部门负责牵头行业扶贫或农村基础设施建设。从实际情况来看，各级脱贫攻坚领导小组并没有对扶贫档案工作给予应有的重视，存在领导与监管缺位的现象；档案管理部门也没有及时跟进，加强指导。虽然在新一轮巩固脱贫攻坚基础工作中，县乡村三级扶贫工作机构重视扶贫档案工作，但更多的还是建台账，没有严格按照档案工作规范开展村级扶贫档案建设。

（二）材料残缺不全

目前，在村级扶贫档案建设中，很多文件资料不全甚至没有。如有些重要会议的会议记录没有或找不到完整记录；有些已经公示过的村务项目没有存底；有零星的上级文件材料，但本级基本没有；有根据上级要求编制的台账目录，但没有详细的实质性内容；有后盾单位的帮扶行动，但无文字和影像记录；扶贫手册记录不全或内容失真；有的扶贫工作队与村支两委形成两套资料，没有集中统一管理，经常出现数据不同、口径各异的情况；有些村找不到田、土、山地权属的原始记录，导致许多难以解决的权属纷争等。

（三）分类欠规范

调查发现，各地明确了贫困户、贫困村、乡镇的精准扶贫台账清单。贫困户“一户一档”的要求是必须包含扶贫手册、精准识贫、精准帮扶、精准退出以及巩固脱贫成效等方面的内容，但村级档案往往是仅罗列了内容清单，并未构成科学规范的档案卷宗。从洪江、沅陵、麻阳三县市情况看，扶贫部门与档案管理部门没有建立有效的协调会商机制，个别乡村以包干的形式将“一户一档”外包给社会中介，不管材料是否齐全、内容是否真实、分类是否准确、立卷是否规范，虽然解决了档案建设的有无问题，但质量没有保证，更谈不上对档案资料进行复核。

（四）保管问题多

受保存场地、环境条件和经费投入等方面的制约，村级档案保管存在诸多问题。一是档案保管意识差。村干部往往是各管一摊事，对于哪些材料需要归档保存没有概念。一些村干部工作变动办理移交时，文件资料该保存的不保存，该移交的不移交，甚至还存在恶意销毁档案资料的现象。二是档案保存条件差。有的村由于办公用房严重不足，腾不出专用的档案保存室，导致档案资料失散；有的村由于经济紧张，无法购买专用的档案贮存设备；有的村档案贮存环境差，达不到防火、防盗、防高温、防潮、防尘、防光、防磁、防有害生物、防有害气体的档案保管条件。

三、加强村级扶贫档案建设的举措

（一）明确档案建设及管理职责

精准扶贫档案既是扶贫全过程的真实记录，又能为扶贫精准施策和扶贫决策提供重要参考，相关部门必须树立档案法制观念，以对历史负责的态度，把扶贫档案建设好管理好［4］。首先，各级脱贫攻坚领导小组要把扶贫档案建设纳入工作议程，定期研究扶贫档案工作，把扶贫档案工作纳入年度脱贫攻坚考核，将扶贫档案验收作为贫困户脱贫、贫困村出列的条件之一。其次，各类扶贫机构要重视扶贫过程材料的形成、收集、整理与保管，留下相对完整的文字记录、照片、影像资料等帮扶记载材料。第三，乡村要明确专人专柜，落实档案工作“五有”（有档案管理人员、有档案管理制度、有完整档案、有完备目录、有档案柜等设施）。第四，档案行政管理部门要主动介入扶贫档案的监管与指导，配合扶贫部门明晰职责，建立档案管理制度，制订扶贫档案分类方案，参与档案验收考核等。

（二）强化档案工作培训

档案管理是一项专业性较强的业务工作，离不开专业部门的指导。《档案法》和《档案法实施细则》规定，县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门要制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施［5］。因此，贫困点所在市、县两级档案管理部门要主动履职，积极作为。要加强对档案收集、整理工作的业务指导和队伍培训［6］。市县两级档案管理人员要深入扶贫工作第一线，指导乡村开展建档工作，帮助解决档案建设和管理中出现的各类问题；要积极发现和推广乡村档案建设和管理中有效的工作方法，通过组织现场教学观摩，使村干部掌握档案收集、整理、立卷、编目、保管各环节工作的操作要领；要充分利用微信、QQ、公众号等互联网技术，进行业务指导、技术支持和跟踪服务；要指导基层人员提高档案管理的信息化水平，积极创造条件，提高档案收集、归档、保存和利用的自动化水平［7］。

（三）明晰归档范围

村级档案建管的现状已无法满足决胜扶贫攻坚、实施乡村振兴战略的要求，村级档案建设要更具实用性和操作性，就必须明确归档范围，确立村级档案的分类、归档范围及保管期限［8］。村级档案的归档材料一般包括四类：

1．文书档案。主要包括乡村人口、田土山地权属界定、土地承包经营权流转合同协议、村民吃住、村民教育医疗等基本情况，各级党委、政府及职能部门颁发的涉村工作文件，村支两委建设和干部任免情况，村史和村大事记等。

2．会计档案。包括各种涉村会计原始凭证和记账凭证，各种现金账、银行账，项目资金的拨付和使用情况，村集体经济的收支情况，会计报表和财务预决算报告，村重大项目经费使用、村集体经费使用公示情况等。

3．文化档案。指村文化建设中所形成的各类材料。包括各种荣誉奖牌证书、题词、字画、村规民约以及各时期反映本村民情、民俗、民趣的各类资料或实物。

4．扶贫专业档案。指在扶贫攻坚工作中形成的、具有保存价值的文字、图表、音像、电子数据等记录材料。扶贫专业档案包括综合、精准识别、精准施策和精准脱贫四大类。其中综合类精准扶贫档案大多包含在前三类档案材料之中。

（四）做实档案立卷与管理服务

1．紧扣扶贫工作进程组卷。建立精准扶贫档案要求档案管理人员深入扶贫工作第一线，按照扶贫档案建设流程，及时完整地收集扶贫攻坚进程中所产生的各类文件资料，切实做到扶贫攻坚工作推进到哪一步，档案建设工作就跟进到哪一步。

村级扶贫档案建设流程

2．规范档案管理。一要科学界定精准扶贫档案的种类。实践中，村级扶贫档案必须按综合管理、精准识别、精准施策和精准脱贫四类划分。二要按照国家档案局和国务院扶贫开发领导小组办公室联合下发的《关于印发＜精准扶贫档案管理办法＞的通知》的要求［9］，明确四类档案的保管期限、整理原则和编目标准。三要建立档案管理制度，对精准扶贫档案的数量、收进和移出、利用效果、按要求销毁等情况进行及时准确统计。

3．做好脱贫后的档案跟踪服务。随着经济社会的不断发展和人民生活水平的不断提高，贫困户和贫困人口的界定标准是变化的。一些非贫困户或者已脱贫的贫困户会因为某些特殊原因返贫，意味着识贫、扶贫、脱贫是一个动态变化的过程，扶贫将是一项必须长期坚持的工作。因此，各级扶贫工作部门和档案管理部门要做好对农村人口、农村家庭的跟踪调查，及时掌握和反馈农村贫困人口、贫困家庭的动态信息。同时积极推进村级档案的数字化信息化建设进程，尽早建立起数据准确、更新及时、渠道畅通的扶贫工作信息平台。

［1］唐任伍．习近平精准扶贫思想阐释［J］．人民论坛，2015，（20）．

［2］覃斌，陈勇．精准扶贫档案先行［N］．中国档案报，2017－03－09．

［3］胡应南．创新之路——湖南省怀化市“四跟四走”精准扶贫的实践与探索［M］．北京：人民出版社，2016．

［4］全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国档案法［Z］．1996 －07 －05．

［5］中华人民共和国国家档案局．中华人民共和国档案法实施办法［Z］．1999－06－07．

［6］湖南省第三届人民代表大会常务委员会．湖南省档案管理条例［Z］．2004－07－30．

［7］合江县档案局．让档案见证脱贫攻坚［J］．四川档案，2016，（05）．

［8］国家档案局．国务院扶贫开发领导小组办公室．关于做好精准扶贫档案工作的意见［Z］．2016－09－30．

［9］国家档案局．国务院扶贫开发领导小组办公室．关于印发《精准扶贫档案管理办法》的通知［Z］．2016－09－30．

On the Archives Construction of Village－level Poverty Alleviation Under the Background of Targeted Poverty Alleviation

SHI Yu－jing

The village－level poverty alleviation archives are a testimony of the application of targeted poverty alleviation．The construction of the village－level poverty alleviation archives is the requirement of the targeted poverty alleviation and the overall poverty alleviation arrangement．Currently，there’re lots of problems in the village － level poverty alleviation archive，such as imperfect mechanism，incomplete files，non－standard classification and storage，etc．The enhancement of the village－level poverty alleviation archive construction needs a clear construction and management responsibility，needs to intensify archival work training，and specifies the file scope．

targeted poverty alleviation；village－level poverty alleviation archives；archives management by law

G279．27

A

1009－5152（2017）04－0075－04

2017－10－15

石玉景（1982— ），女，怀化广播电视大学党政办副主任，档案系列馆员。