三江源国家公园建设资金保障长效机制初探

包瑞

摘要：由于历史、地理等原因，青海省经济社会发展相对滞后。资金保障成为建设三江源国家公园建设的关键因素，三江源国家公园发展中亟须建立稳定长效的资金投入机制。本文作者在总结和借鉴国内外典型国家公园建设运营经验的基础上，提出建立国家公园建设专项资金，进行特许经营、社会捐赠、生态效益补偿、碳汇交易、金融融资等多元化国家公园建设资金筹措方式。青海省应更新观念、解放思想、拓宽思路，构建三江源国家公园建设资金保障长效机制。

关键词：青海省；三江源国家公园；建设资金；长效机制

改革开放以来，随着经济社会的发展，我国的环境问题、资源问题日益突出。三江源地区作为中国乃至亚洲独特的、唯一的、不可替代的生态屏障，当仁不让引起了社会有关各界的广泛关注。在青海省委省政府的积极争取和努力建设下，2015年12月9日，《三江源国家公园体制试点方案》在习主席主持召开的中央全面深化改革领导小组第19次会议上讨论通过。2016年3月5日，中共中央办公厅和国务院办公厅共同出台了《三江源国家公园体制试点方案》，代表国家批准的我国境内首个国家公园试点真正开始运行。这个前所未有的尝试在我国境内尚属首次，青海成为了走在最前面的省份。

青海省由于历史、地理等各方面的原因，经济发展相对滞后，以青海省自身的财力物力建设三江源国家公园必将困难重重，三江源国家公园既要实现有序经营，又要切实保护自然生态环境，拓展有效的资金来源渠道和供给保障体系显得尤为重要，三江源国家公园建设对实现三江源地区可持续发展必将发挥巨大的作用。

一、 三江源国家公园建设资金保障主要渠道

（一） 国家公园专项资金

青海省由于历史、地理等各方面的原因，经济发展相对滞后，以青海省自身的财力物力建设三江源国家公园必将困难重重，三江源国家公园既要实现有序经营，又要切实保护自然生态环境，拓展有效的资金来源渠道和供给保障体系显得尤为重要，我省应该申请中央政府在国家层面设立三江源国家公园建设专项资金。三江源国家公园建设专项资金应包含各种专项建设资金、三江源国家建设国债、生态补助资金和扶贫资金等。

（二） 特许经营

三江源国家公园经营性项目特许经营，是指在三江源国家公园管理局的统一规划和规范范围管理下，按照有关法律法规，通过竞争性的准入机制，依法授权公民、法人或者其他组织，通过签订特许经营合同，在一定期限、范围内，投资建设运营并取得合理收益的行为。

在三江源国家公园开展特许经营，是顺应三江源国家公园建设的需要，是回应三江源国家公园地域内牧民的关切，在三江源国家公园合适的范围内进行产业开发，通过建立牧民群众、社会公众特许经营的机制，在保持草原经营权不变、不破坏当地生态环境的条件下通过发展生态畜牧业合作社，积极探索特许经营方式对园区草原进行合理经营利用。在生态体验、游憩服务、环境教育等领域重点向当地牧民群眾倾斜，并逐步向社会开放。引导扶持牧民从事生态示范、自然体验、环境教育等服务业，鼓励支持牧民群众以投资入股、合作、劳务等多种形式开展家庭旅馆、牧家乐、民族文化演艺、交通保障、旅行社等经营项目等增收致富，促进当地第三产业发展。

（三） 社会捐赠

接受社会捐赠是国外典型国家公园建设运营过程中一个重要的资金来源渠道，有着较为成熟的管理模式。三江源国家公园建设过程中应充分借鉴和吸收国外典型国家公园接受社会捐赠的有益经验，主动接受志愿服务与社会捐赠。青海省要进一步加大宣传力度，使多人了解三江源国家公园的公益性，进一步创新社会捐赠的方式方法，可以对三江源国家公园内的野生动物进行名义上的“认养”，对于捐赠的企业和个人授予“三江源国家公园荣誉保护员”称号等，提高捐赠者的荣誉感和归属感，同时应该对募捐到的资金的使用情况进行全程公示，提高捐赠资金使用的透明度，从而吸引更多个人、企业和社会组织参与其中。同时也应该考虑社会捐赠的另一种方式，依法建立三江源国家公园发展国际基金会，依法接受国际组织、大型企业以及个人的捐助。

（四） 生态效益补偿

习近平总书记在2016年8月考察青海的时候，提出四个扎扎实实的指示，青海省要贯彻落实习总书记的重要指示，把生态环境保护作为三江源国家公园建设工作的重中之重，对于水、土地、矿产、环境等资源的使用以及管理都需要有所完善，使得草原生态补偿制度得到进一步的完善，促使三江源国家公园内草原的补偿标准可以有所提升，从而促进三江源生态效益补偿的机制可以更好地建立。在筹集到的资金里面也需要划放出一定的比例，使用在三江源国家公园的建设过程中。在实施三江源国家公园的补偿政策里面，需要将政府的强制作用完全地发挥出来，使得各项工作都获得全方面的落实。

（五） 碳汇交易

市场补偿形式是对国家补偿形式的有益补充，是一类新的补偿形式。碳汇交易也是通过市场机制展现出价值补偿的一种正确方法。2016年，环保部在贵阳举办的“生物多样性与绿色发展”论坛上透露“三江源区生态资源资产价值总量约为14.5万亿元，三江源区的生态资源资产流量价值是同期国民生产总值的3.6倍”。 青海省应当全面借助三江源国家公园天然优势，加速拟订相关地方性法规和管理条例，及时成立碳汇交易基地，正确算出三江源国家公园的碳汇总体数量，经由为西方国家冲减二氧化碳排量，取得其补偿性投资，让三江源地区的碳汇价值真正得到实现。

（六） 金融融资

青海省应该探索积极有效的金融融资方式，建议通过国家层面发行三江源国家公园彩票和三江源国家公园建设债券。发行三江源国家公园彩票旨在提高人们的环保意识、生态意识的同时将社会上的闲散资金集中起来，用于三江源国家公园建设。由于三江源国家公园涉及地域面积广袤，人口稀少，平均海拔在4000米以上，自然环境比较恶劣，建设工程周期长，直接经济效益比较低，社会资本很少投入，促使政府补偿的主导作用可以发挥出来。发行三江源国家公园建设债券可行性比较高，青海省应该申请中央政府从积极财政政策的角度出发，发行中长期记账式三江源国家公园国债。endprint

二、 三江源国家公园建设资金保障长效机制构建

（一） 有效的资金供给机制

三江源国家公园地处青藏高原腹地，地域广袤，海拔高，自然环境恶劣，人口稀少。2016年，青海省GDP为2572.49亿元，单靠青海省自身建设三江源国家公园必将困难重重，建立有效的资金供给机制显得非常必要，青海省应积极与中央政府沟通，争取申请设立国家层面的三江源国家公园建设专项资金，学习借鉴国外国家公园管理的成熟经验，在三江源国家公园内实行特许经营。

（二） 强大的政策保障机制

三江源国家公园建设涉及面广，是一个综合性工程，大到国家公园生态保护，小到三江源国家公园区域内牧民群众生产生活，必须把各个环节紧密地结合起来，在国家公园建设过程中要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，理清方方面面的利益诉求，才能使国家公园建设顺利推进，并取得较好的效果，这同时需要政府的强力推动和强大的政策保障。世界上典型国家的国家公园建设后，都有配套的政策措施和法律，为国家公园的可持续发展提供了政策依据和法律保障，三江源国家公园建设应在充分借鉴国外成熟经验的基础上从中央层面制定出符合青海省情况和三江源国家公园实际的管理办法、配套政策和相关法律，使三江源国家公园建设运营过程中有法可依，后续发展有配套政策，走上一条良性发展道路。

（三） 科学的决策机制

科学的决策机制是三江源国家公园建设资金保障的核心，一旦决策失误，将会对三江源国家公园建设产生不可逆的影响。决策作为科学研究的对象第一次出现在管理学中，随着科学技术进步，社会生产发展，现代决策科学应运而生。在三江源国家公园建设过程中要建立科学的决策机制，要确定由谁决策；其次要确定在三江源国家公园建设中资金从哪里来、到哪里去、用到哪里；再次要确定由谁来监管等都需要有科学的决策，否则将会造成资金的浪费，项目重复建设，甚至会滋生腐败。

（四） 稳定的运行机制

本文中所指的运行模式，即系统当中的组成内容，以及在不同内容之间所形成的一个相互影响、相互作用的模式。本文笔者认为，三江源国家公园建设保障运行机制由两个方面的要素构成，一个要素是“资金保障”，即三江源国家公园建设一定要有持续不断的资金供给，一旦资金供给出现问题，将会影响三江源国家公园建设全局。第二个要素是“运行机制”，它是指与三江源国家公园建设资金有关的管理方式和手段，以及该机制运行时的“套路”。从形式上看，这两个要素紧密联系，相辅相成，后一个要素是为前一个要素服务的。没有有效的资金供给，管理方法和手段是一句空话，有了资金，没有科学合理的管理手段和方法，也将会造成大量资金的浪费，从而影响三江源国家公园的建设进程。概括起来，可以这样来理解“三江源国家公园建设资金保障运行机制”：它是一个动态的系统，在这个系统中，包含兩个方面的内容：一是多元化、多渠道的资金筹措保障体系，另一个是与之相配套的合理的管理方式和手段。

（五） 合理的绩效评价机制

建立合理的三江源国家公园建设资金绩效评价机制是三江源国家公园建设顺利推进的重要保障，三江源国家公园建设资金绩效评价就是根据三江源国家公园建设的目的、要求以及资金的需求、实际使用情况，确立考核评价标准，对三江源国家公园建设资金实际效果进行价值判断的过程。它为全面提高国家公园建设资金使用效果，确保国家公园建设资金的有效管理和科学决策提供可靠的依据。同时，三江源国家公园建设资金绩效评价也是推动三江源国家公园建设不断前进的动力。绩效评价主要是根据国家公园建设实际资金使用情况，对国家公园建设情况进行综合、分析、总结，最后综合评定建设资金使用效果。同时，通过绩效评价所获得的结果又可以把新的信息反馈出来，为三江源国家公园下一步建设提供信息指导，不断推进三江源国家公园建设进程。

（六） 顺畅的沟通协调机制

三江源国家公园建设是人与人或者是人与自然构成的行为，而且各个利益相关者因为利益的存在，也会产生很多的问题和矛盾，对于这些问题和矛盾无法使用法律的手段解决时，就应该利用合理的沟通协调机制来解决。顺畅的沟通协调机制是三江源国家公园建设顺利推进的重要抓手，三江源国家公园建设要解决人与人、人与自然和谐相处的关系，通过构建顺畅的沟通协调机制使矛盾化解在萌芽之中，从中央到省、市、县、乡，纵向和横向沟通联系更加密切，政令畅通，各项政策措施落实到位，使国家公园建设取得切实成效。

在三江源国家公园的建设中，关键问题就在于资金的保证，没有充足的资金保证一切都是空谈。资金问题是制约三江源建设顺利推进的一大难题，面对三江源国家公园在建设过程中所存在的资金问题，需要深入研究三江源国家公园建设资金保障长效机制的构建问题。在下一步的研究工作中，要重视三江源国家公园建设投融资体系的研究，可以为三江源国家公园的建设给予更多的保证。在研究的工作中，也需要将三江源国家公园建设的需求点作为考虑的重点，继续寻求获得国家投资的有效方式，在吸引社会资金投入的时候，也需要选择行之有效的办法，让三江源国家公园的资金来源渠道更加多元、更加通畅，在做好绩效评估的前提下，构建起三江源国家公园建设资金保障长效机制。

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