西方“一臂之距”公共文化管理模式探究

崔志林+赵浩华

摘要：2016年8月，文化部部长雒树刚在全国文化产业工作会议上，阐述了“十三五”时期文化产业发展九项重点任务，其中包括推动文化产业结构优化升级、发展壮大文化市场主体、鼓励和引导社会资本进入文化领域等问题，可见，我国公共文化产业正在进入改革“深水区”。因此，本文尝试对西方“一臂之距”文化管理模式进行系统研究，分析其优势所在，以期对当前我国公共文化产业发展与改革提供有益参考和重要启示。

关键词：一臂之距；公共文化管理；启示

一、 西方“一臂之距”公共文化管理模式的优势

“一臂之距”公共文化管理模式是指：“政府对文化实体实行有限指导和管理，较为具体的管理事务由包括非政府组织等形态在内的中介性文化机构来承担，使政府更好地发挥监督作用”。“‘一臂之距（Arms Length Principle）公共文化管理模式、政府主导型公共文化服务模式和市场分散型公共文化服务模式是得到国际公认的主流公共文化管理模式”，“一臂之距”对政府和社会的职能进行厘清，力求实现二者之间的权力平衡，被实践行为证实了其可行性，呈现出以下优势：

1. 有利于实现管办分离，提高工作效率

在如今的社会主义市场经济的条件下，群众的需求变得复杂多变，过去政府各方面事物“一把抓”已经不适合，因此，政府职能简政放权已经是大势所趋。相较于其他模式，“一臂之距”公共文化管理模式的分权管理原则有利于促进政府职能的转变，从以往的“大政府”过渡成为“小政府”，实现管办分离。一方面政府可以从繁芜的具体事务中抽离出来，更好地投入到宏观政策制定、目标设置和整体监督等工作中去，提高政府工作的效率，形成高效的公共文化管理机制；另一方面将政策制定和政策执行分别赋予不同的主体，有助于制定和执行政策的客观、科学性。被赋予具体管理和监督等职能的非政府性公共文化机构拥有相对于政府的独立性，它们与政府之间受法律保护的“委托—被委托”关系和配备的专家团队有助于公正、客观地履行职能职责，行使管理监督权力，开展一整套专业性强的工作，保证公共文化事业发展尽量少地受到政府换届等政治因素的影响，保持文化发展的连贯性和延续性，进而提高整体工作效率和效果。“一臂之距”的管理模式，既能够保证政府职能的高效运行，也能发挥社会团体的活力和创新力，还能保证文化事业随群众需要转变的灵活性。

2. 有利于发挥民间力量，形成良好的文化发展环境

“一臂之距”公共文化管理模式下的政府对基层文化组织只拥有间接管理的权力，可以有效减少权力寻租和腐败滋生，也可以保证政府公正地行使检查监督权力，营造风清气正的社会文化发展环境。此外，把中介性的非政府组织引入其中，可以改变传统意义上政府对基层文化组织的上下级领导关系，通过这种政府与基层文化组织之间的非直接接触保证基层文化协会和团体相对于政府的独立性，使它们不再将政府的评价和满意度作为唯一的衡量标准，更多地关注到社会诉求和民众反映，形成竞争机制，那些能够很好地满足民众与时俱进需求的社会组织将得到丰富的资金资助，从而有实力生产更好的文化作品，进一步吸引民间力量的注入，而缺乏创新力，不能紧跟市场需求的文化机构，则会被市场淘汰，而不是利用政府财政苟延残喘，造成不必要的浪费，形成一个发展的良性循环。这就为文化艺术发展提供了自由的氛圍和广阔的土壤，让它们不受干预地繁荣创新，依托坚实的民间力量让文化发展取之于民、用之于民，获得生生不息的前进动力。

3. 有利于实现公共资源的有效利用

权力寻租是公共资源在自上而下分配运用过程中容易出现的一类问题，其发生会造成公共资源浪费，折损政府在民众心中的形象。权力寻租往往导因于权力集中引发的管办不分和监管不力。“一臂之距”公共文化管理模式采取分权管理原则把政府对民间文化组织的具体事务管理权力和一定程度的资金分配发放权力让渡给非政府性公共文化管理机构，政府在管理权力下放的基础上更好地承担起文化领域的政策法规制定职责，发挥社会文化环境打造和全局性监督管理作用，经由中介性的非政府组织间接发挥对基层民间组织的监管作用，可以避免权力过分集中于国家和地方政府文化部门，同时也避免权力过分集中于处于中间地带的非政府性公共文化管理机构，不给权力滥用提供制度机会，保证公共文化资源公平分配、减少浪费。此外，非政府性公共文化管理机构配备的专家团队会对资金划拨和项目执行进行科学测评，保证了资源利用和分配的专业性。整个过程还注重吸纳民众参与监督，确保资源利用和分配公开透明，尽量降低因决策者本身的主观偏差和暗箱操作造成的资源浪费，保证资源尽其所用。

二、 “一臂之距”公共文化管理模式对我国公共文化产业发展的启示

当前，我国正处于公共文化产业发展的重要时期。2016年8月，文化部部长雒树刚在全国文化产业工作会议上，阐述了“十三五”时期文化产业发展九项重点任务，其中包括推动文化产业结构优化升级、发展壮大文化市场主体、鼓励和引导社会资本进入文化领域等改革“深水区”难点。为此，客观面对我国公共文化产业发展存在的瓶颈与困难，采取兼容并包的态度和全球化的视野，才能稳妥且合理地解决我国公共文化产业发展存在的问题。综上所述，“一臂之距”公共文化管理模式对我国公共文化产业发展提供了如下启示。

1. 转变公共文化管理服务理念

“公共”是国家开展公共文化管理的重要着眼点，而向民众提供“服务”则是国家开展公共文化管理的重要目标和归宿。“一臂之距”公共文化管理模式在三级管理层级架构和权力分配上都秉持着公共精神，注重捍卫民众享有的公民权，维护文化资源分配的公平公正。因此，转变政府的公共文化管理服务理念，变传统的政府主导型公共管理理念为强调服务创新的新公共管理理念，转变政府的文化管理服务意识。当前，立足全球一体化的大背景，我国正处于经济社会快速发展时期，各方面利益格局正处于动荡变动中，社会文化环境中充斥着各种文化符号、观点价值及转型期特有的矛盾冲突。为了打造具有我国特色、符合我国实际状况的公共文化，保证文化持续健康创新发展，满足群众日益增长的物质文化需求，应当转变政府的公共文化管理服务理念，加强公共文化建设涉及的各个主体对民众的服务意识，积极维护民众公平乐享公共文化管理服务的权利。公共文化服务的最终落脚点是为人民服务，不断转变公用文化管理服务理念，群众对文化建设的效果才会越来越满意，对国家的文化事业发展才会越来越认可。

2. 转变政府公共文化管理职能

政府是开展公共文化管理工作毋庸置疑的主体，承担着繁荣国家公共文化事业的责任，享有行使管理监督的权力。“一臂之距”公共文化管理模式下的政府作为三级主体之一，只享有间接管理和监督数量较大的民间文化组织的权力。这种管理模式合理界定政府参与公共文化管理的责权和职能，变传统的“大政府、小社会”为现在的“小政府、大社会”公共文化管理，让政府更好地行使政策制定和宏观指导的权力，让包括非政府组织在内的社团组织充分参与到公共文化的具体管理工作中，动员社会力量更好地满足民众的公共文化需要。当前，政府在我国的公共文化管理服务体系中占据着主要位置，承担着从宏观政策制定到具体事务管理的多种工作职责。这种管办不分的状况不仅会影响政府政策制定和开展管理的效率效果，长此以往还会造成社会力量发育不良、社会资源动员不力等问题，“随着市场经济体制的建立，文化事业管理体制应实现从政府控制向社会选择的转变。”因此，应当借鉴“一臂之距”的经验做法，通过引入非政府组织形态的第三方等方式，把一些具体文化管理事务委托给它们，让政府从一揽子的管理状况中走出来，在实践中不断转变和优化政府公共文化管理职能，合理划分政府承担的责权，通过社会力量的引入和参与丰富文化融资渠道，更好地为群众提供多元化的公共文化服务。

3. 发挥包括非政府组织在内的社会团体作用

良好的公共文化管理服务需要政府、市场和社会这三方发挥合力，实现共同治理，而包括非政府組织在内的社会团体在其中发挥着不容忽视的作用。非政府组织可以填补政府和市场之间的空白领域，既可以实现对政府政策目标的有效执行，确保资源配置的有效性，又可以保持各个基层文化组织社团的相对独立性。建国初期我国采取的是计划经济体制，政府在各项事业发展中扮演独一无二“大管家”角色。改革开放后虽然我国逐渐转入社会主义市场经济体制，但是从上到下在看待政府上依然存在这种思维定式，导致从社会力量中萌发的非政府组织在我国发展相对缓慢。因此，为了进一步解放生产力，繁荣公共文化事业，让市场更好地发挥资源配置的基础性作用，在坚持以政府为主导的基础上，应该积极培育非政府组织，让它们在相对自治的环境中成长成熟，在政府和市场之间发挥桥梁和纽带作用，激活基层文化团体和社团组织的活力，调动多主体共建文化事业的热情。通过引入非政府组织这一行为主体，改变政府和民间文化组织之间单向性上下级关系，让民间文化组织在相对自由的环境下开展文化艺术创作。

参考文献：

[1]孔进.公共文化服务供给的国际经验及借鉴[J].国外社会科学，2015，（2）：88-92.

[2]常研菲.公共文化管理的一臂之距[J].中国文化报，2015，（5）：1.

[3]孔昭林.我国文化事业管理体制创新探析[J].中国行政管理，2007，（8）：46.