广东省海域海岛资源流转初探

2017-12-27李杏筠

海洋信息技术与应用 2017年4期

关键词：海岛使用权抵押

李杏筠

(广东省海洋发展规划研究中心广州市 510220)

广东省海域海岛资源流转初探

李杏筠

(广东省海洋发展规划研究中心广州市 510220)

探讨了我国海域海岛资源流转的内涵，通过对比省内外海域海岛资源的流转概况，分析并指出我省海域海岛资源流转存在的主要问题，并提出建设资源流转平台的设想及具体建议。

海域海岛资源；流转；平台；建议

在当前国内深化经济体制改革、促进市场在资源配置中起决定性作用的宏观调控环境下，海域海岛资源招拍挂已经全面铺开，并且逐渐向深层次资源优化配置推进，资源流转市场建设已成为海域海岛使用管理的重点工作。目前，国内山东、江苏、福建、浙江等沿海省份的海域海岛资源流转工作取得较好成效，出台了相关管理办法并组建了一系列的地方海洋产权交易中心，转让和抵押业务呈现井喷式增长。反观海洋经济持续领跑全国的广东省，由于历史上政府层面的 “重陆轻海”、地方金融机构对海域海岛抵押业务的不重视、地方渔民的 “祖宗海”传统思想以及对海域使用权的认识不足(不知道海域可用于抵押贷款)等一系列因素，至今未出台海域海岛资源流转可操作的制度规范、政策导向和市场规制，未有提供流转交易的平台，已无法适应日益增长的海域海岛开发利用需求，严重制约海域海岛资源的市场化和深层次配置[1]。为此，广东省迫切需要开展海域海岛资源流转机制研究，创建资源流转平台，促进海洋资源有效和深层次利用，助推广东海洋经济向质量效益型转变。

1 海域海岛资源流转的内涵

1.1 定义、途径、类型和意义

海域海岛资源流转是指海域、海岛的使用权在不同经济实体之间的流动和转让。流转有利于提高海域海岛的资源配置和利用效率，体现海域使用权的经济价值，为用海用岛项目提供融资支持渠道，保障海域海岛使用权人的资产权益[2]。

海域海岛资源的流转需要通过产权市场的平台实现。海域海岛资源产权市场主要包括海域海岛资源产权一级市场 (简称一级市场)、海域海岛资源产权二级市场 (简称二级市场)。一级市场是国家依法将其海域海岛使用权有偿转让给使用者之间的交易场所，可以理解为国有资源的出让环节。二级海域市场是海域海岛使用权在承租期限内由海域海岛使用权人依法转让给第三者的交易场所，可以理解为资源的资产化及转让流通环节。

海域海岛资源流转的基本形式主要包括转让、抵押、出租、继承、作价入股、转包、互换等几种类型，其中海域海岛使用权的转让和抵押是目前最常见的流转类型。

推动海域海岛资源的流转，第一方面可以落实海洋开发者的资产权，开发者可根据市场情况作出扩大或缩小生产经营规模的决策；第二方面，可以使海洋开发者解除对海洋产业投资，特别是长期投资的顾虑，有利于海洋产业的集约化经营，提高海洋生产率和海洋资源利用率。第三方面，能促进海洋开发者保护海洋生态环境，以环境优势提高海域海岛资源的流转率和流转价值。

1.2 法律基础保障

《海域使用管理法》明确海域属国家所有，建立了海域有偿使用制度，规定了海域使用权变更、转让和继承等流转形式。《物权法》确立了海域使用权属用益物权。《不动产登记暂行条例》把海域列入不动产范围。《海岛保护法》确立了无居民海岛有偿使用制度。《无居民海岛使用申请审批试行办法》《无居民海岛使用权登记办法》提出了无居民海岛使用权的转让、出租、抵押和继承等流转形式。上述一系列法律法规为海域海岛资源流转提供了重要的法律依据[3]。

2 海域海岛资源流转概况

2.1 海域资源流转状况

广东省乃至全国海域使用权流转业务数量较多的类型是海域使用权转让和抵押。广东省未有公布《2016年广东省海域使用管理公报》，回顾2012年至2015年间，广东全省办理转让变更海域使用权证书283本，变更面积7 871.98公顷，转让用海类型以开放式养殖用海为主；海域使用权抵押面积374.1公顷，抵押用海类型主要有开放式养殖用海、港口用海和路桥用海；无出租变更海域使用权登记[4]。

总体上看，2012年至2015年的广东全省海域资源流转交易市场发展呈现增长的态势，省内农村信用合作社是提供海域抵押贷款的主要金融机构。但是，对比全国海域抵押业务，广东全省2012至2015年的业务量仅占全国的0.13%，与辽宁、山东、江苏等沿海省市的差距明显。以山东为例，依靠成熟的海域资源流转平台，2015年山东办理抵押海域面积达91 443.13公顷，是同年广东的815倍，农业银行、农商行、建设银行等金融机构均为山东海域使用权流转提供抵押贷款业务[5]。

图1 2012～2015年广东省与全国的海域使用权抵押面积对比

图2 2015年广东省海域使用权抵押情况

2.2 海岛资源流转状况

在海岛资源流转方面，省内外海岛流转市场较海域流转滞后。广东省自2011年开始有较多海岛土地交易记录，但主要集中在有居民海岛，比例超过98%，交易方式主要为一级市场的挂牌出让，少部分为行政审批划拨。而近两年，随着海岛旅游热的逐渐兴起，省内越来越多的产业资金关注海岛开发项目，包括商业开发、海岛旅游、公益服务、医疗养老等，海岛二级市场发展出现了萌芽。2016年，广东省海洋与渔业厅通过挂牌方式转让珠海市三角岛无居民海岛部分面积使用权，用于商业旅游开发、海洋科教等用途，但未见有地方金融机构提供海岛使用权抵押等业务的案例。国内其他沿海省份相对于广东省则较早开展了海岛流转业务，2012年及2013年，浙江旦门山岛、福建羊屿岛相继开展了全国首批海岛使用权银行抵押贷款尝试，地方商业发展银行、农业银行、建设银行等大部分金融机构通过地方海域海岛资源流转平台(海域海岛收储及流转中心)为地方海岛流转抵押提供贷款等金融服务[6]。

3 广东省海域海岛资源流转存在的问题分析

结合当前广东省的海洋经济发展环境，广东的海域海岛资源流转市场有巨大的发展潜力，但对比国内其他沿海省份完善的海域海岛资源流转机制和平台，资源流转缺乏制度安排和政策规范、金融机构对海洋产权价值的认知还有待提高、缺乏流转交易平台、缺乏海域海岛资源价值评估技术支撑等因素，严重制约着广东海域使用权流转业务开展。具体表现如下:

3.1 海域海岛资源市场化程度总体不高

3.1.1 省内海域海岛资源一级市场不够发达。

于海域市场而言，可供市场化配置的资源数量少、类型单一，2010年正式开展海域资源市场交易至今，仅有14宗成功出让记录，且均以海砂开采海域使用权挂牌出让为主；海岛土地交易数量较多，但绝大部分集中在经济发达、面积较大的有居民海岛，甚少无居民海岛招拍挂记录，交易方式以挂牌出让为主，仅有一例海岛转让案例。

3.1.2 省内二级市场仍处于胎动阶段。

一方面，受制于市场规制和交易平台等的缺失，省内海域海岛资源流转的交易。另一方面，受制于地方经济、社会发展、区域环境等因素，省内沿海各地海域海岛资源流转交易市场发展不平衡。

3.2 缺乏海域海岛资源流转交易市场规制

《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海岛保护法》《广东省海域使用管理条例》等现有国家涉海法律法规没有对海域、海岛使用权流转程序进行规定，《海域使用权管理规定》《无居民海岛使用金征收使用管理办法》两部法规也仅原则性规定海域海岛使用权流转必须经过审批程序，但对审批机关和具体的流转程序没有明确规定。国内山东、福建等沿海省份已出台了海域海岛资源流转的相关管理办法，但目前广东仍未见有规范海域海岛资源流转的相关政策文件[7]。

3.3 缺乏海域海岛资源流转交易平台

国内山东、江苏、浙江、福建等沿海省份或地区近几年陆续建设海洋资源产权交易中心，为海域海岛资源流转提供信息服务平台，为海域海岛资源流转交易涉及的使用权人、金融机构、担保机构、评估机构等提供交流合作平台，为金融机构处置海域海岛抵押物、海域海岛产权流转变现提供市场交易平台，海域海岛资源的市场化配置及深层次配置日渐成熟。而广东目前尚未建设同类产权交易中心，缺乏支撑资源流转的平台[8]。

3.4 缺乏海域海岛资源价值评估技术支撑

海域海岛评估，作为揭示产权价值、维护产权权益的经济中介服务，是保障海域使用权流转的重要技术支撑。广东省内海域海岛资源流转业务发展的起步较晚，且缺乏海域海岛资源价值评估技术支撑，大部分资源价值通过国家制定的最低价确定，未能体现出海域海岛资源的市场稀缺价值，较难激发金融服务机构的关注和重视，一定程度上制约海域海岛资源流转市场的发展[9]。

4 广东省海域海岛资源流转平台的构建

4.1 建立资源流转机制,提供法律政策保障

4.1.1 推动海洋资源收储

建立海域海岛储备制度，设立海域海岛储备机构，优先储备闲置、空闲和低效利用的海域、海岛，实行年度海域海岛储备计划管理，适时适量地将海洋资源投放一级市场。

4.1.2 规范市场交易细则

一方面，制定海域、海岛使用权招标拍卖挂牌出让管理办法，建立海域海岛市场化交易制度，明确各种市场化配置方式的原则、方式、适用条件、工作内容、程序、监督指导、法律责任等具体要求[7]。另一方面，建立适应市场经济原则的海域海岛资源流转机制，鼓励和保护有利于海洋经济发展的出让、转让、出租、作价入股等流转行为。在吸取各地经验的基础上，制定较为合理、可操作性强的产权流转规定，对流转条件、流转程序、流转价格、利益调节等问题进行规范[10]。

4.2 建立资源流转中心,解决市场载体问题

各地应积极设立海域海岛产权交易机构。一方面负责海域海岛使用权收回、整理、转让等活动；另一方面负责海域海岛资源的交易活动。同时，可通过"互联网+海域海岛产权交易"方式，依托网络及信息化手段，开辟海域海岛使用权招拍挂出让模块，对可开发利用的海域或海岛的相关信息进行发布，定期发布政府拟出让海域海岛资源信息及流转信息，加快海域海岛资源和产权有形市场和无形市场建设[11]。