2013—2014年河南省无证行医及行政处罚情况分析

许静， 张新艳， 段晓鹏， 樊昊鑫， 时立， 许菲斐

2013—2014年河南省无证行医及行政处罚情况分析

许静1， 张新艳2， 段晓鹏1， 樊昊鑫1， 时立1， 许菲斐1

目的分析河南省无证行医的现状和特点，为该省卫生监督工作改进提供政策建议。方法利用河南省卫生监督局提供的2013—2014年该省无证行医案件查处统计数据做描述性分析。结果两年中查处的医疗机构无证行医案件占17.20%，个人无证行医案件占82.80%；因未取得《医疗机构执业许可证》的机构和个人开展诊疗活动被查处的案件分别占63.88%和31.62%；自有场所查处的案件占69.23%，租赁场所查处的案件占30.15%；曾因非法行医被行政处罚次数1次及以上的案件占21.67%；罚款案件所占比例为88.35%，没收药品器械案件所占比例为49.01%；实际履约案件的罚款金额所占比例为84.39%；行政查处案件的结案率为94.54%，完全履行处罚结果率为87.62%。结论个人无证行医占主体，但机构无证行医案件呈上升趋势；以未取得《医疗机构执业许可证》机构和个人开展诊疗活动被处罚为主；自有场地被查处的案件最多，但呈下降趋势，租赁场地和流动场所案件逐年增加；行政罚款履约金额、结案率和处罚结果完全履行率等逐年提高。

无证行医； 医疗机构； 个人； 卫生监督

无证行医是指医疗机构和卫技人员未经卫生行政许可，未取得合法的许可证照、证件而非法从事医疗活动；对医疗机构而言，是指未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动的行为；对个人而言，是指未取得医师资格，并未在卫生行政部门注册而擅自开展诊疗活动的行为。目前，我国各地无证行医现象存在需求大、隐蔽性强、打击困难的特点。无证行医现象产生的原因复杂多样，从主体来看，无证行医利润丰厚，使得一些黑诊所和行医者不惜触犯法律非法从事医疗活动；从客体来看，一些患者对非法行医危害认识不足，为了贪图便宜和方便选择黑诊所；从监管方面来看，卫生监督机构执法手段有限并且处罚力度不够[1-8]。有文献对2007年河南省开展打击非法行医专项活动取得的资料进行了分析[9]，但近年未见有对河南省无证行医问题研究的文献。本文利用河南省2013—2014年无证行医案件查处统计数据，分析该省无证行医的现状和特点，为河南省卫生监督工作的改进提供政策建议。

1 资料与方法

1.1 资料来源

本研究资料来源于河南省卫生监督局提供的2013—2014年河南省无证行医案件查处统计摘要数据。

1.2 调查对象

在国家卫生监督信息报告系统中将无证行医案件分为两大类别：机构类和个人类。在机构类中，由于公立机构都取得了《医疗机构执业许可证》，所以，无证行医案件均发生于民营医疗机构。在个人类中，由于实际工作当中公立机构和民营机构都存在人员未取得医师资格证从事诊疗活动的行为，但在卫生监督信息报告系统里未设立违法人员所在单位性质指标，因此，在个人类的数据中无法得知该违法人员是来自公立机构还是民营机构，所以，河南省查处无证行医的个人类的数据既包括公立机构也包括民营机构的违法人员。

1.3 统计方法

利用Excel对2013—2014年无证行医案件的统计摘要数据进行构成和趋势的描述性分析。

2 结果

2.1 无证行医案件查处数量情况

2013—2014年无证行医查处案件中，查处医疗机构无证行医案件占17.20%，该数据从2013年的14.71%上升到2014年的20.04%，上升5.33%；无证个人案件占82.80%，它从2013年的85.29%下降到2014年占79.96%，下降了5.33%。见表1。

表1 2013—2014年无证行医机构和个人案件查处数及其构成比情况 n(%)

2.2 被处罚无证行医的各类违法事实情况

因各类违法事实而被查处的案件中，机构未取得《医疗机构执业许可证》而开展诊疗活动的占63.88%，其中2013年占63.83%，2014年占63.94%，两年基本持平。在个人未取得医生执业资格的违法事实中，个人未取得《医疗机构执业许可证》而开办医疗机构的占31.62%，其中2013年占31.89%，2014年占31.32%，两年基本持平；未取得或者以非法手段取得医师资格从事医疗活动的占4.16%，其中2013年占4%，2014年占4.35%，两年基本持平；未取得乡村医生执业证书而从事乡村医疗活动的占0.3%，其中2013年占0.29%，2014年占0.32%，两年基本持平。见表2。

表2 2013—2014年无证行医案件查处的各类违法事实数及其构成比情况 n(%)

注：河南省无证行医案件中分为无证机构和无证个人两大类，二者统计口径不一样，但无证行医案件查处原因统计是一个案件可能有两个原因或多个原因，例如，查处一个案件可能有多重原因，所以在统计中存在着重复统计的现象

2.3 发现无证行医的场所性质

2013—2014年在固定场所查处的案件中，自有场所查处案件占69.23%，它从2013年的72.22%下降到2014年的65.84%，下降了6.74%；在租赁场所查处的案件占30.15%，它从2013年的27.47%上升到2014年的33.19%，上升了5.72%；流动场所查处的案件占0.62%，它从2013年的0.31%上升到2014年的0.97%，上升了0.6%。见表3。

2.4 无证行医被处罚次数情况

2013—2014年曾因非法行医被行政处罚次数0次的案件占78.33%，其中2013年为78.29%，2014年为78.38%，两年基本持平；被行政处罚次数1次的案件占17.20%，其中2013年占17.20%，2014年占17.21%，两年基本持平；被行政处罚次数2次的案件占2.73%，其中2013年占2.80%，2014年占2.65%，两年基本持平；被行政处罚次数2次以上的案件占1.74%，其中2013年占1.71%，2014年占1.77%，两年基本持平。见表4。

表3 2013—2014年无证行医场所查出案件数及其构成比情况表 n(%)

表4 2013—2014年曾因非法行医被行政处罚次数及其构成比情况表 n(%)

2.5 各类行政处罚决定情况

2013—2014年行政处罚决定，罚款案件数占88.35%，其从2013年的87.78%上升到2014年的93.91%，上升6.13%；没收违法所得案件数占9.47%，其从2013年的8.64%上升2014年的10.94%，上升2.30%；没收药品器械案件所占比例为49.01%，其从2013年的46.30%上升到2014年占54.81%，上升8.51%。见表5。

表5 2013—2014年各类行政处罚决定案件数及其占总案件数比例情况表 n(%)

2.6 处罚案件的罚款情况

2013—2014年结案的行政处罚中，实际履约案件的罚款金额占行政处罚案件罚款总金额的84.39%，其从2013年的81.48%上升到2014年的86.87%，上升了5.39%；实际履约罚款案件均值从2013年的1 832.87元上升到2014年为2 503.92元，两年罚款金额上升了671.05元。见表6。

表6 2013—2014年行政处罚罚款情况表

2.7 行政处罚结案及执行结果情况

2013—2014年，行政查处案件的结案率为94.54%，其从2013年的92.84%上升到2014年的96.47%，上升了3.63%。结案的行政处罚案件执行结果完全履行率为87.62%，其从2013年的85.83%上升到2014年的89.57%，上升了3.74%；不完全履行率为3.15%，其从2013年的4.19%下降到2014年的2.01%，下降了2.18%；未履行率为7.22%，其中2013年7.12%，2014年为7.32%，两年基本持平；不予行政处罚率为2.01%，其从2013年的2.85%下降到2014年的1.10%，下降1.75%。见表7。

表7 2013—2014年行政处罚结案及执行结果情况

3 讨论

3.1 个人无证行医案件占主体，但机构无证行医案件呈上升趋势

2013—2014年无证行医案件中，尽管个人无证行医案件从2013年的85.29%下降到2014年79.96%，但仍可以看出，个人无证行医案占主体。而医疗机构无证行医案件从2013年的14.71%上升到2014年的20.04%，故机构无证行医案件也呈上升趋势。

3.2 以机构未取得执业许可证开展诊疗活动和个人未取得执业许可证开办医疗机构被处罚的违法事实为主

因各类违法事实被查处的案件中，第一位是机构未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动(63.88%)；第二位是个人未取得《医疗机构执业许可证》开办的医疗机构(31.62%)。因此可以看出，机构和个人被处罚的主要违法事实是没有取得《医疗机构执业许可证》。而机构无证行医案件都是民营医疗机构案件，这可能与国家近年出台政策支持社会办医而相关审批程序复杂等原因，导致很多机构和个人不易取得《医疗机构执业许可证》有关。

3.3 在自有场所被查处的案件最多，而在租赁场地和流动场所查处案件有增加趋势

在自有场所查处的案件占69.23%，但两年下降了2.99%；而在租赁场所查处的案件占30.15%，两年上升了5.72%；流动场所查处的案件两年也上升了0.66%。由此可以看出，虽然自有场所查处案件最多，但呈下降趋势，而在租赁和流动场所查处案件却呈增加趋势。原因可能是租赁房屋成本低廉，在被打击后可以很快转移场所继续非法行医。

3.4 罚款和没收药品器械是两种最为常用的行政处罚决定

2013—2014年行政处罚决定中，罚款案件数占88.35%，没收药品器械案件所占比为49.01%，两类案件两年均呈上升趋势。因此可以看出，罚款和没收药品器械是常用的两种传统行政处罚手段。

3.5 大部分案件是初次被罚，但每年有1/5的无证行医者逃避处罚

2013—2014年曾因非法行医被行政处罚次数0次的案件占78.33%，两年情况持平；其他被行政处罚次数1次或以上的案件占21.67%，两年情况大体持平。由此可以看出，大部分案件都是初次被罚，但也有1/5左右的无证行医者会多次逃避处罚。

3.6 罚款金额和履约的行政罚款金额在逐年提高

数据显示，罚款金额从2013年的1 832.87元上升到2014年为2 503.92元，履约行政罚款金额所占比例也从2013年的81.48%上升到2014年的86.87%，都在逐年提高。一方面，这表明河南省办案水平在提高，但另一方面也可以看出，尽管罚款金额逐年提高，但是相比无证行医的获利价值，处罚力度仍然偏小，威慑作用不强。

3.7 结案率和执行结果的完全履行率逐年提高，而执行结果的未履行率基本持平

数据显示，行政查处案件的结案件数两年减少100件，表明河南省无证行医发展势头开始得到遏制；结案率和案件执行结果的完全履约率在逐年提高，不完全履行率及不予行政处罚率在逐年降低，表明河南省卫生监督局办案水平在逐年提高；同时，未履行率持平，反映出每年都有7%左右的案件难以执行处罚。

3.8 建议

3.8.1简化申请《医疗机构执业许可证》的程序，缩短发证时间在当前政府提倡大众创业、万众创新的形势下，应积极利用移动互联网及大数据技术，工商、税务、房管、卫生行政和卫生监督部门应建立一个统一审批平台，简化申请《医疗机构执业许可证》的程序，缩短发证时间，给那些符合区域卫生规划、达到执业许可要求的民办机构和个人及时发放《医疗机构执业许可证》，使其合法营业。

3.8.2加大打击无证行医宣传力度，提高群众自我保护意识无证行医无法彻底根除的原因在于有愿意消费服务的群体[10]，所以，一方面应加大医保覆盖面，改善医疗服务质量，引导群众去定点医疗机构看病；另一方面应采取多种方式大力宣传，例如，可以利用移动互联网、宣传栏、宣传单、定期举办无证行医危害知识讲座等多种形式进行宣传，提高群众自我保护意识，关注医疗安全，选择合法医疗机构就医。

3.8.3对于不符合要求屡查屡犯的医疗机构和个人应多重手段并用数据显示，每年有21%左右的案件被行政处罚不止一次，每年有7%左右的案件不履行行政处罚，对此，一方面，应发动民营医疗卫生组织协会提供互助，加强自律监督，建立依法经营的理念[11-12]；另一方面，卫生监督部门应利用移动互联技术建立便利的公众举报、投诉平台，及时发现并打击无证行医；同时，不但把处罚结果通知相关部门备案，而且要利用各类公众媒体及时大范围公示无证行医的“黑名单”，使无证行医者无法换地点再次开业。

3.8.4完善有关法律法规，提高行政处罚力度《医疗机构管理条例》已不适应十多年来医疗领域的新情况，处罚的力度和金额明显较低，因此，有必要根据现实发展完善法律法规，提高罚款金额，加大对于无证行医现象的惩处力度，为卫生行政执法监督提供有力的法律保障。

3.8.5加强卫生执法人才队伍建设，不断提高业务能力和执法水平数据显示，行政罚款履约金额、案件罚款均值、结案率和处罚结果完全履行率都在逐年提高，这从一个侧面表明河南省卫生监督局办案水平在逐年提高，但每年仍有21%左右的案件已被行政处罚不止一次，有7%左右的案件不履行行政处罚，这又从另一方面也表明河南省卫生监督工作仍需不断开拓新思路，提高自身的业务能力和执法水平，把自己建设成让人民满意的卫生监督人员。

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AnalysisofUnlicensedMedicalPracticeandAdministrativePenaltyofHenanProvincein2013—2014

XV Jing，ZHANG Xinyan，DUAN Xiaopeng，et al.
HenanUniversityofChineseMedicine，Zhengzhou，450036，China

ObjectivesTo analyze the situation and the characteristics of the unlicensed medical practice in Henan province and put forward recommendations for the health supervision work.MethodsDescriptive analysis was done to the data from the Henan Health Supervision Department in 2013-2014.ResultsThe percentage of investigated and dealt case of health institution without practice license(PL)was 17.20% while the percentage of investigated and dealt case of the individual without PL was 82.80% in the last two years.The percentages of investigated and dealt cases of health institution and individual due to none PL of medical institution(PLMI)were 63.88% and 31.62% respectively.The percentages of investigated and dealt case in the own site was 69.23% while the percentage of the investigated and dealt case in the lease premises was 30.15%.The percentage of the case

the administrative penalty more than one time was 21.67% due to the illegal medical practice.The percentage of the fine case was 88.35% while the percentage of the case with the confiscation of drug and medical equipment was 49.01%.The percentage of fine actual performance was 84.39%.The claim settlement rate of investigated and dealt case was 94.54%，and the rate of the case with fully performed penalty result was 87.62%.ConclusionsThe investigated and dealt case of the individual without PL was the majority while the investigated and dealt case of health institution without PL was increasing.The main cause for the health institution and the individual to be penalized was due to fail to obtain the PL.The investigated and dealt case in the own site was the majority but it was decreasing while the investigated and dealt case in the lease premises and in the mobile site was increasing yearly.The amount of administrative penalty fine actually performed，the claim settlement rate and the rate of penalty result fully performed were increasing yearly.

Unlicensed medical practice； Health institution； Individual； Health supervision

河南省卫计委课题项目(YWZY201459)；河南省教育厅人文社科基地项目(JD-2014-02)；河南中医学院省属高校基本科研业务费专项(2014KYYWF-ZZCX3-12)。

1河南中医药大学人文学院，河南 郑州，450036

2河南省卫生监督局，河南 郑州，450018

R197.32

A

10.3969/j.issn.1673-5625.2017.06.028

2016-12-22)(本文编辑 甘勇)