耕地轮作休耕及其生态补偿制度的构建分析

陈洪国

（江苏省兴化市中堡镇农业服务中心，江苏 兴化 225779）

耕地轮作休耕及其生态补偿制度的构建分析

陈洪国

（江苏省兴化市中堡镇农业服务中心，江苏 兴化 225779）

1 确立耕地轮作休耕生态补偿的主体

公共产品普遍具有层次性特点，通过全面分析这一特点，可以明显发现，休耕生态补偿的主体主要由5部分组成，分别为中央政府、省级政府、市级政府、休耕地区的企业以及休耕地区的消费者。站在大局的角度上思考耕地轮作休耕，我们可以明显发现休耕可以为我国经济的发展带来一定的社会效益与经济效益，在恢复土壤肥力的同时，提高粮食的产量，提升农产品的安全质量水平。

例如，浙江省兴化市中堡镇采用耕地轮作休耕的模式进行农产品的种植时，应用水稻、玉米开展轮作休耕种植工作，为提高粮食的总体产量，将多种种植方法，如增加株数、减小株间距以及对垄向进行整改等，取得了良好的经济收益，尤其是休耕轮作方式可以使孔隙度增大，还可以提升土壤中有机物的含量，可以对土壤进行保护，全面提升土壤的肥力。据调查结果显示，在休耕之后，水稻的产量增加了10%，玉米的产量增加了15%，粒重明显增加，粮食的产量与质量得到了同步提升。

对于全国性的公共产品来说，休耕的补偿主体为中央政府，而对于地区性的休耕补偿来说，涉及到的公共产品体现出地区性，这类产品的影响范围比较广，可以由省级政府或地方各级政府部门提供休耕补偿。通常情况下，区域性地区休耕的受益主体是比较明确的，比如，在对上游水土流失较为严重的地区开展休耕工作时，处在下游的居民和企业是休耕的受益者，而对漏斗区的耕地进行休耕时，受益的群体是邻近地区的住户和企业，为此，在确立耕地轮作休耕生态补偿的主体时，可以遵循谁受益、谁补偿的原则，界定休耕补偿主体。

2 明确休耕补偿的对象

众所周知，休耕工作的开展，会对农户的经济利益造成直接的影响，耕地的保护者在休耕过程中，也或多或少的会受到不利影响。除此之外，还应把地方各级政府部门划入补偿对象当中。地方各级政府部门作为落实耕地轮作休耕政策的部门，会在休耕工作中提供必要的财力支持，在一些特殊情况中，各级政府部门还需要对休耕带来的劳动力剩余问题进行处理，就会指出一笔就业以及转产费用。所以说，为了保证休耕工程的效果，上级部门需要给予地方政府部门一定的资金支持。

3 制定合理的补偿标准

耕地轮作休耕生态补偿的内容可以分为两大类，一种是由于休耕工程造成的直接损失，另一种是休耕工程造成的机会成本损失。其中，直接损失指的是农作物减产造成的经济损失，此外还包括相关部门在休耕地区种植花草投入的资金，以及劳动支等内容。第二种损失包括闲置劳动力损失，为休耕地区的人员提供就业指导投入的资金以及为休耕地区的企业转产提供的资金。在耕地轮作休耕生态补偿标准时，需要以公平、公正为原则，同时注重补偿标准的效率。相关部门需要对农户在休耕工程期间的粮食损失或其他经济作物的直接损失进行全面的计算，同时还要计算农户在维持休耕地区的生态功能时付出的成本，并将国家的经济发展情况纳入考虑范围，在综合分析各方面因素的影响下，制定出可行性与适应性较强的补偿标准。例如，江西省建立了动态的补偿标准，按照维护成本的变化、政府投入保护力度的大小以及农户参与的实际状况，对赔偿标准进行实时的修正，确保休耕工程的顺利开展，森林覆盖率增长了3%，退耕还林效果明显。

4 多渠道筹措生态补偿资金

对于休耕工程带来的粮食或其他农作物减产造成的损失，可以由中央政府提供补偿资金。筹措生态补偿资金的渠道有以下几种：（1）财政预算，在制定财政预算的过程中，可以在政府部门的财政预算支出中拿出一部分资金，用作休耕补偿资金。（2）采用发行国债的形式，把筹集到的资金作为休耕补偿资金。（3）用排水税代替排污费用，加强对重金属污染企业的征税。（4）发行环保彩票，并将彩票的收益投入到休耕工程中，为耕地轮作休耕生态补偿提提供资金支持。