浙江水利工程标准化管理体系的研究与应用

曾 瑜，徐海飞，沈 坚

(1.浙江同济科技职业学院 工程与经济管理系，浙江 杭州 311231；2.浙江省东阳市水务局， 浙江 东阳 322100；3.浙江水利水电学院 建筑工程学院，浙江 杭州 310018)

浙江水利工程标准化管理体系的研究与应用

曾 瑜1，徐海飞2，沈 坚3

(1.浙江同济科技职业学院 工程与经济管理系，浙江 杭州 311231；2.浙江省东阳市水务局， 浙江 东阳 322100；3.浙江水利水电学院 建筑工程学院，浙江 杭州 310018)

水利工程的建设存在“重建设轻管理”的问题，利用经济理论机制对水利工程标准化管理体系的总体框架进行设计，提出水利工程标准化管理的概念．水利工程标准化管理体系以法律制度、管理标准和工作标准为基础机制，以责任主体、管护人员和信息化平台为核心机制，以教育培训、经费保障和考核评价为激励机制，并以浙江省为例，对标准化管理的各种机制进行实践和应用，具有实际可操作性，是水利工程管理领域中的一种创新，对其它行业的标准化建设具有参考作用.

水利工程；运行管理；标准化体系

建国以来，特别是2011年中央1号文件提出加快水利改革发展以来，我国水利工程建设取得丰硕的成果，这些已形成完整体系的水利工程，在灌溉、发电、防洪、供水、水土保持、生态保护等方面发挥了不可替代的作用[1].但工程管理过程中逐步显现出弊端，例如管理责任主体不明确、管理界限不清晰、方式粗放、管护经费不到位、信息化水平低管理效能差、一些水利工程设施管用脱节，严重影响工程安全运行，水利工程效益和社会效益得不到有效保障，管理已成为水利改革发展中的短板[2].

为改变水利工程这种“重建设轻管理”的现状，近几年浙江提出了“水利工程标准化管理”概念，得到了政府、行业很多专家学者的支持.鉴此，本文围绕“水利工程标准化管理”的主旨，对浙江省水利标准化管理工作进行调研，采用经济理论机制分析并构建标准化管理体系，为提升水利工程效益，提高工程管理水平提供借鉴.

1 标准化管理体系总体框架设计

水利工程大多为政府投资项目，建立完善的工程管理体系，提升工程管理水平，在确保水利工程安全运行的基础上，发挥工程应有社会效益和经济效益是水利工程标准化管理的基本目标[3].

根据经济理论机制原理，结合浙江省的实际和水利行业标准化管理运作实践，建立一个符合浙江省水利工程标准化管理的机制体系，实现工程管理的精细化、元素化、智慧化[4].该体系以基础机制为基础，内部机制为核心，外部机制为激励.各机制之间相互联系和作用，形成一个有机的整体[5].总体框架(见图1).

图1 水利工程标准化管理休系框架

2 标准化管理体系创新机制设计

浙江省水利厅以科学发展观为指导，按照习总书记标准化的重要思想和落实浙江省委、省政府“标准强省”战略部署的具体实践，根据几年的实践摸索，制定出具有浙江省水利工程特色的标准化管理的各种规章、制度，并稳步推进工程标准化管理各种机制的运作与创新[6].

2.1 基础机制的实践与创新

水利工程标准化基础机制主要表现在法律制度机制、管理标准机制和工作标准机制3个方面.

2.1.1 法律制度机制

水利工程标准化管理的有效实施需要法律法规的有力支撑，需要一个能保障管理主体之间权利、义务、责任关系明晰且运行顺畅的法律体系作为基础[6].比如，水利工程标准化运行管理中较为突出的确权划界、责任主任、运行管理、定员定岗、维修养护、资金划拨、教育培训和监督检查等问题都需要法律法规或相关的文件来规范和引导，从法制上保证水利工程标准化管理制度体系平稳、顺畅地运行.

2.1.2 管理标准机制

各种管理制度和标准是水利工程标准化管理实施的基础保障，通过两年多的标准化管理，浙江省、市、县各级政府部门出台了一系列的标准化管理标准：三级政府联动，出台了水利工程标准化管理5年实施方案(2016—2020年)；确定全省水利工程标准化管理工程名录10 700处，并针对水库、山塘、堤防、水闸等11类工程的12项管理规程[7]；编制了水库、水闸、水电站等8类工程的管理手册；制订或修编了《浙江省水利工程维修养护经费编制细则》《浙江省水利工程管理单位定岗标准(试行)》《浙江省水利工程标准化管理验收办法》等10余项管理办法[8].这些管理标准的制订，对多样化的水利工程管理模式、复杂的责任组成，进行规范化管理.

2.1.3 工作标准机制

水利工程运行管理工作包括调度运行、维修养护、工程检查、安全鉴定、检测监视等几项内容，应该参照已制订的管理标准前提下，结合每个工程的实际情况，制定具体工作标准、规范相应的工作行为.

根据制订的12类工程管理规程要求，按照“事项—岗位—人员—制度”的原则，针对具体运行管理工作进行梳理，形成事项，明确每一个事项的工作依据、操作流程和台帐记录样式，并细分解成若干环节的流程，根据事项、操作流程，结合工程实际，合理设置岗位，落实岗位人员，每一个流程都有相应的责任岗位、监督岗位及具体要求，形成事项岗位人员对应表.

工程检查中的日常巡查流程(见图2).

图2 日常巡查工作流程

工作标准进一步细化管理标准，精准到每个岗位和岗位人员的操作步骤，并将工程管理任务和责任细化到岗位职责，对工程管理全过程均留有痕迹，实现了“标准化控制，程序化管理，网络化监管”的三化管理模式[9].

2.2 内部机制的实践与创新

水利工程标准化管理的内部机制包括责任主体机制、管护人员机制和信息化平台机制.

2.2.1 责任主体机制

落实工程管理单位(责任主体)是水利工程标准化管理的首要任务.《浙江省水利工程安全管理条例》(2008年)规定了水利工程管理的3大责任主体：水行政主管部门负责工程安全负行业管理责任，并实施行业监督管理[10]；水利工程主管部门负责工程安全负管理，并做好管理保障、管理绩效和监督考核；水利工程管理单位(责任主体)对工程安全负直接责任，直接负责各项管理事务.《浙江省人民政府办公厅关于全面推行水利工程标准化管理的意见》中明确提出：“水利工程按照属地管理的原则，由各级政府落实责任主体，理顺基层乡、村的事权，落实小型水利工程的管理人员和管理主体.”[11]

明确了水利工程产权所有者是工程安全管理的责任主体，各级政府按照“依法依规，合法有效；政府主导，共同参与；因地制宜，符合实际”的工作原则进行水利工程管理体制改革[12]，通过颁发产权证的形式，一方面落实了工程管理的责任主体，另一方面又盘活了水利资产，能使水利工程产权实现“资本化”[13].主要做法有以下几种形式：

(1)以委托管理方式落实水利工程管理责任

发挥大中型水利工程管理单位的管理优势及技术特长，调整其管理职能，延伸管理范围，采取“以大带小”的管护模式，对临近的国有水利工程进行管护；或按区域或流域为单元组建水利工程管理专业机构；或由乡镇人民政府组建乡镇水利工程运行管理组织.

(2)以自主管理方式落实水利工程管护责任

引导、扶持和指导受益农户组建农民用水协会、圩区管理协会等形式的农民水利合作组织，负责受益范围内的小型水利设施的日常管护工作.

(3)以文件形式公布责任主体

对于还没有落实管理单位的工程，以县人民政府发文或公告的形式公布工程管理责任主体，并明确相应职责.

2.2.2 管护人员机制

根据浙江省水利工程标准化管理5年(2016—2020年)实施方案要求：“根据工程管理定岗标准，水利工程管理部门设置岗位并配备相应的管理人员和操作人员.”《浙江省水利工程管理定岗定员标准(试行)》也提出了“各水利工程应根据工程实际，按照“因事设岗、以量定员；优化模式，整合资源；客观实际，按规入岗”的工作原则，开展管护人员的落实工作.[14]具体做法有4种：

(1)自治管水、管护结合，创新圩区管理模式

(2)“管养分离”，分类落实人员

(3)“社会化+市场化+专业化”，分类建立管护新机制

通过政府购买服务的方式，选取物业化管护队伍人员，通过培训考试上岗，承包乡镇的小型水利工程的日常巡查、保绿保洁等技术含量不高的管理维护工作；对涉及不同乡镇管辖的工程区域，统一由水利局作为管理责任主体；对水利工程沉降位移观测、安全评估、白蚁防治、视频监控设备维护、信息管理平台维护等专业化要求高的管理事项，由区水利局统一通过政府购买服务的方式，落实专业化的维修养护单位.

(4)“四员合一”，创新山塘管理机制

针对小型水利工程管理人员待遇低、学历低的客观情况，实行水库山塘巡查员、河道保洁员、村级水务员、水政协管员的“四员合一”制度，建立一支“职能明确、一人多岗、考核严格、服务到位”的农村水务员队伍，提升小型水利工程管理水平.

2.2.3 信息化平台机制

浙江省人民政府办公厅《关于全面推行水利工程标准化管理的意见》文件明确：“依托和整合现有水利信息资源，建立水利工程标准化管理运行管理平台.”《浙江省水利工程标准化管理信息化建设总体设计方案要点》也提出：“依托信息技术，构建省、市、县三级监管体系和水利工程运行管理体系”[16].

根据文件精神要求，搭建了多层信息化管理平台：省、市、县及管理单位的多级用户层；工程运行管理、监督与服务的两大平台；图像视频监控、地图工作管理、工程巡查管理、统一用户管理和数据汇聚的五大业务系统层，数据库层和包括自动采集和人工上报的采集层[17].

信息化平台的建设将管理程序、要求及内容等通过信息化手段进行匡定，使管理行为记录有痕，发挥了平台追溯功能，实现了水利工程运行管理全过程监管，提升水利工程标准化、物业化和精细化的管理水平，保障了水利工程能安全、规范、专业地运行.

2.3 外部机制

水利工程标准化管理的外部机制包括教育培训机制、经费保障机制和考核评价机制.

2.3.1 教育培训机制

教育培训是水利工程标准化的重要保障.浙江省水利厅把对标准化管理的人员的教育培训放在十分突出的位置，并逐步形成标准化管理的教育培训机制，通过“送出去，请进来”的方式，安排市、县水务局标准化工作小组成员参加省水利厅各种标准化管理培训，遇到问题及时提出，汇众智、集众力，总结出一系列具有可操作性的工作方式.及时掌握标准化管理最新动态；同时，不定期地聘请水利厅标准办、专业培训团队、“五水共治”服务专家，对安全管理直接责任人、各街道(镇)水利员等一线水利工作者授课.通过课堂培训与实践相结合的形式，针对工程管理地方标准、管理手册、操作流程等具体事项进行培训、指导，强化管护队伍.同时，通过培训、考试、筛选、年审、注册及从业管理等环节规范水利建造员制度，增强建造员专业素质和责任意识，提高了水利建设活动的透明度.

2.3.2 经费保障机制

《浙江省人民政府办公厅关于全面推行水利工程标准化管理的意见》对经费管理保障有明确规定：“公益性工程标准化管理的经费，列入本级公共财政预算；经营性工程标准化管理的经费，由业主自行承担并按有关规定在其经营收入中提取，专款专用.”

本着典型引路、示范先行的工作思路，在浙江省选取基础较好的20个示范县(市、区)先行实施，并实行财政兜底，保障经费投入.按照“按实测算，合理增长；区分属性，分类保障；多元投入，拓宽渠道”的工作原则，保障水利工程管护经费的合理使用.

(1)完善制度细化标准，全面落实管护资金

各级政府出台《水利工程运行维修养护管理办法》，规定市级公益性水利工程的运行资金，按实际发生额审计后由市级财政全额承担或在水费等中列支；由乡镇(街道)管理的公益性水利工程中人员经费和运行管理经费由市财政按照工程的不同类别进行定额补助，维修养护费按实际发生额，经审计后市财政给予固定比例补助.

(2)多元投入分年支付，破解“缺钱”难题

建立“多元投入、分年支付”的投资机制，通过以小农水项目县和水利工程维修养护项目为抓手，坚持省级补助和县级配套、乡镇补贴并筹，结合“以塘养塘”等多种方式，落实部分工程管护资金，缺口部分结合县实际情况通过水利工程融资平台补充.

2016年浙江省落实标准化创建及管护经费14.8 亿元，通过鼓励和引导社会资本参与工程建设和运营方式，引入市场竞争机制，政府与市场两手发力，共同促进水利工程良性运行管护.

2.3.3 考核评价机制

为确保工程标准化的有序推进，建立省、市、县三级督查小组，组长由主要领导带队，对下属的水利工程标准化管理阶段性工作进行督查；制订各级水利工程标准化的考核细则，实行标准化管理工作考核与“五水共治”、“大禹杯”评选、水利资金拨付“三挂钩”，层层签订责任书，以考核为主抓手，力促各地强化管理工作的开展.同时，实行“月检查、季通报、年考核”的监管机制，每月检查各市、县的工作进展情况，每季度下发工作简报，对主要工作指标完成情况进行排名，点名通报进度滞后的市、县，并采取多种方式，开展全方位督导、督查、专项检查、交叉互查，对标准化管理开展进度滞后、质量不佳的工程，实行挂牌督办、专家蹲点指导，有力推动工作深入开展.

3 结 论

水利工程的管理运行关系到民众生命财产安全、民生改善和经济社会的发展，针对工程管理过程中出现的问题，通过采用经济机制设计理论对实践中方法进行理论化和系统化提升，形成具有浙江特色的水利工程标准化管理机制体系.该体系是一个不断更新调整的体系，需要在水利工程标准化管理的运行与实践中，不断发展和修正，使该体系更趋向科学与完善，给其它行业提供借鉴.

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[3] 郑盈盈.浙江淳安县破解小微型水利工程建管难题[N].中国水利报,2014-05-24(03).

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[5] 浙江省政府办公厅.浙江省人民政府办公厅关于全面推行水利工程标准化管理的意见[EB/OL].[2016-01-16].http://www.zhejiang.gov.cn/art/2016/1/25/art_32432_259313.html

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ResearchandApplicationofStandardizationManagementSystemofWaterConservancyProjectinZhejiangProvince

ZENG Yu1, XU Hai-fei2, SHEN Jian3

(1.Department of Engineering and Economic Management, Zhejiang Tongji Vocational College of Science and Technology, Hangzhou 311231, China; 2.Water Affairs Bureau of Dongyang, Dongyang 322100, China; 3.College of Civil Engineering, Zhejiang University of Water Resources and Electric Power, Hangzhou 310018, China)

Regard to the short board in the management of water conservancy projects, the concept of standardization management for water conservancy engineering is put forward, and the overall framework of the standardization management system is designed with economic theory mechanism, which is based on the legal system, management standards and working standards, taking the responsibility subject, management and protection personnel and information platform as the core mechanism. The incentive mechanism includes education training, funding guarantee and assessment evaluation. Taking Zhejiang Province as an example, this project management system as well as the practice and application of various mechanisms is summarized and analyzed. The practical operability. proves it an innovation in the field of water conservancy engineering management, offering reference for the standardization construction of other industries.

water conservancy project; operation management; standardized management system

2016-10-31

2016年浙江水利科技重点项目(RB1617)

曾 瑜(1972-)，女，江西宁都人，高级工程师，从事工程管理的研究.

10.3969/j.issn.2095-7092.2017.05.021

TV698

A

1008-536X(2017)05-0086-05