珊溪水利枢纽移民后期扶持中扶贫项目探究

徐辉香

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

珊溪水利枢纽移民后期扶持中扶贫项目探究

徐辉香

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

国家发展改革委、财政部、水利部国务院扶贫办《关于切实做好水库移民脱贫攻坚工作的指导意见》（发改农经[2016]770号）中，着重强调了水库移民的脱贫问题和政府在移民后期扶持中扶贫工作的重要性。在参加温州市珊溪水利枢纽工程移民后期扶持规划以及温州市珊溪水利枢纽工程移民后期扶持监测评估活动后，对温州市珊溪水利枢纽移民后期扶持中扶贫项目有了一定的了解。温州政府有关部门通过构建多层机制，创新分类移民脱贫措施，完善社会保障，在“输血”基础上鼓励“造血”脱贫，最终移民致富与移民脱贫齐头并进，这种扶贫脱贫的资源可持续利用方式，对其他地区的水库移民脱贫工作开展有一定的启发。

水库移民；扶贫项目；脱贫与致富；珊溪水利枢纽工程

引言

自《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（[2006]17号）颁布以来，水库移民方面工作取得了显著效果，移民安置区基础设施和公共服务不断完善，移民收入不断增加，库区和移民安置区社会总体稳定。但由于历史和现实等多方面原因，目前还有一部分水库移民收入水平低于国家贫困线标准，其中大部分水库贫困移民至今尚未完全脱离贫困现状。2015年水库移民农村人均纯收入是同期全国农村人均纯收入的68.9%，年均纯收入在2015年农村人均纯收入贫困线标准2 800元以下的水库移民仍有350余万人，占全国2 500万农村水库移民人口的14%。实现2020年全面实现小康社会的目标，水库贫困移民脱贫任务迫在眉睫。

笔者通过访问珊溪水利枢纽相关政府部门和部分水库移民，了解该水库后期扶持的政策、项目以及其实施效果后（《温州市珊溪水利枢纽工程移民后期扶持评估报告（2006—2015）》），梳理和总结珊溪水利枢纽水库移民的脱贫项目的实践经验，以期给全国各地开展水库移民扶贫脱贫工作提供一定的借鉴和参考。

一、珊溪水利枢纽移民后期扶贫项目的实践

（一）珊溪水利枢纽贫困移民现状

珊溪水利枢纽位于浙江省温州市境内，淹没区共涉及文成、泰顺、瑞安3县（市），其中珊溪水库淹没影响涉及文成、泰顺2县14个乡(镇)80个行政村。赵山渡引水工程水库淹没影响涉及瑞安、文成2县（市）5个乡镇20个行政村（数据来源于《温州市珊溪水利枢纽工程移民后期扶持评估报告（2006—2015）》，河海大学，2016年 1月 18日）。其中，文成和泰顺两县农业人口占总人口的94%，农业产值分别占全县农业生产总值的47%和60%，1997年农村人均纯收入分别为1 825元和1 580元，这两个县均属于国家级贫困县；而瑞安市发展不均衡，沿海地区比较富裕，但淹没区为该市人均耕地仅为0.22的西部山区。后期两水库淹没区的36 888人（珊溪水库32 516人，赵山渡水库4 372人）迁入鹿城区、瓯海区、龙湾区、瑞安市、平阳县、苍南县、永嘉县、乐清市、文成县和泰顺县的48个乡镇123个行政村。

“十二五”（2011—2015年）规划项目结束后，2015年温州市根据浙江省规定申报的珊溪水利枢纽工程的移民贫困人口1 248人（国家贫困线标准为2011年的2 300元，浙江省的相对贫困线为4 600元），相比于“十一五”（2006—2010年）完成后2010年移民贫困人口2 208人减少了960人，珊溪水利枢纽移民后期扶贫项目取得了一定的成效。2016年，温州市响应国家发展改革委财政部水利部国务院扶贫办《关于切实做好水库移民脱贫攻坚工作的指导意见》（发改农经[2016]770号）继续支持水库移民的扶贫脱贫工作，加大扶贫力度，通过政府的一些机制和创新扶贫措施，加速脱贫进度。

（二）珊溪水利枢纽移民后期扶持的扶贫措施

1.构建多层次机制，保障扶贫项目开展。贫困可以分为物质贫困和精神贫困，物质贫困即缺少维持生计再发展的土地、资金、技术等资源；精神贫困即贫困者“习惯性贫困”思维和贫困依赖“特权”意识。为此，温州市政府综合这两个贫困的方面，从源头出发，动员所有移民包括贫困移民都参与到积极建设美丽移民家园中来，走一条长远可持续发展的道路，出台了扶贫的“八大机制”，即政策保障机制、产业引导机制、资源整合机制、信贷支撑机制、结对帮扶机制、典型引领机制、考核监督机制、技能培训机制。通过这“八大机制”，从政府部门政策文件支持和后期项目实施监督，到社会资金资源、技术资源、产业对接资源的整合分配，形成一个良好优质的移民脱贫项目开展的环境，创造了移民创业致富条件，让移民致富的进程中带动贫困移民就业，遏制了贫困移民因缺少创业就业机会散失脱贫动力而变得更加贫困的恶性循环局面。

2.移民安置分类，提高扶贫项目实施效率。温州市根据移民后期生产生活方式对土地依赖程度的高低和安置地区，对珊溪水利枢纽的移民进行了分类，把水库移民分为外迁农业安置移民、库区农业安置移民、非农安置移民三类，再把这三类移民脱贫扶持项目与温州当地特色产业相结合，移民脱贫和移民创业致富同时进行，以移民脱贫激发创业致富积极性。同时，创业致富又带动移民脱贫步伐，移民脱贫与移民创业致富相辅相成，相互促进，发展经济，共建移民美丽家园。

首先，外迁农业安置移民。共24 287人被安置在温州市的鹿城、龙湾、瓯海、瑞安、永嘉、乐清、平阳、苍南等8个县，其中贫困移民705人，占总外迁农业安置移民的2.9%。外迁农业安置贫困移民改变了对原先土地高依赖程度的生产生活方式，拥有的耕地数量锐减。为了增加这些贫困移民的收入，温州政府从资金和技术方面支持这些安置移民种植高收入经济作物现代农业，还鼓励安置移民家庭的劳动力从事非农生产，以农促工，以工辅农，综合发展，整体推进移民经济发展。

其次，库区农业安置移民。珊溪水利枢纽以土地安置在库区的后靠移民有2 000人左右，其中贫困移民189人，贫困移民占总人数的9.45%左右。由于库区多为山地，耕地田块小且质量差，温州市政府考察了库区环境后，鼓励库区移民种植经济作物（如茶叶），养殖渔业，开发果园（如泰顺的猕猴桃、葡萄等）和农家乐，修缮休闲旅游山庄（如平阳县的淘气山庄、文成县的塘山村等），维护库区原有生态的同时，因地制宜地增加库区农业移民的收入，可持续脱贫。

再次，非农安置移民。珊溪水利枢纽工程非农安置移民共9 801人，占安置移民总人数的25.9%，其中贫困移民354人，占总非农安置移民的3.61%。非农安置区的移民主要从事第二、第三产业，温州市移民部门调查和总结了他们在创业就业中的共性需求，多次举办技术培训和基础教育活动，引导移民村承接“一村一品”的特色来料加工产业，引进现代电子商务产业。并且，政府部门还与当地农村信用社合作，给移民小额创业贷款以资金支持，激起了移民微小型创业致富的高潮。

3.完善社会保障体制，设立移民脱贫“安全网”。社会保障体制的建设是民生建设中的重点，它对社会稳定、社会发展有着重要的意义。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出，到2020年“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”，这是构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一。建立健全的社会保障体系对于贫困的移民的生活有着重要意义，温州市对于贫困的移民专门设置救助保障项目，对贫困移民子女的教育进行补助；对移民特困户、五保户和因重大灾害疾病而返贫的移民户的生活困难进行补助；集中安置的移民五保老人生活费、护理费、医疗费由温州市政府出；完善移民农村合作医疗保险补助。除此之外，温州市水库移民部门还设置温馨行动项目，通过每年500元的基本生活救助慰问金来保障困难移民的基本最低生活。最后，移民后期扶持工作领导小组成员单位率先与移民结对挂钩帮扶，同时引导党政机关、人民团体、企事业单位与困难移民和移民点进行结对帮扶，营造全社会共同帮扶移民的良好氛围。社会保障制度体系的建立从制度和实际行动上保证了贫困移民的基本生活，让他们在脱贫的道路上有坚强后盾。

（三）珊溪水利枢纽移民后扶脱贫项目效果

1.贫困移民收入水平提高。通过扶贫直补项目和产业项目，2015年珊溪水利枢纽农村移民人均纯收入17 990元，占浙江省全省农村居民人均可支配收入22 293元的80.7%。珊溪水利枢纽移民人均纯收入低于贫困收入线以下为1 248人，较2010年的2 208人下降了43.4%，贫困移民的人均纯收入跟农村居民的收入的差距在逐渐缩小，来自第二、第三产业的收入比重也在增加。

2.贫困移民生产生活改善。通过扶贫项目和其他移民后期扶持项目，温州市建成了一批移民新型社区，向“宜居、富美、和谐”的库区迈进。住房条件、饮水管网、电力设施、出行交通道路等生活基本基础设施，医疗卫生室、老年活动室、社区文化活动中心、移民学校以及宿舍、菜市场、超市、垃圾处理站、警务室等新兴生活基础设施，农用机耕路、灌溉系统、生产道路等生产基本基础设施都日渐完善，宜居的大环境大大方便了贫困移民的生活和生产。其次，不少贫困移民家庭都拥有一些耐用消费品，如彩电、冰箱、空调、洗衣机、缝纫机、电动车以及摩托车等。再次，贫困移民的恩格尔系数在下降，食品支出费用占总体支出比重在下降，2015年珊溪水利枢纽移民的恩格尔系数为19.63%（数据来源于《温州市珊溪水利枢纽工程移民后期扶持评估报告（2006—2015）》，河海大学，2016年1月18日），同比2010年下降9.8%。贫困移民在扶贫项目中收益，在教育支出、服装支出、社会保障、农业投入以及商业支出方面的比重在上升。从中可以看出，贫困移民的生活水平有了显著的改善。

3.移民融入、移民社会稳定发展。珊溪水利枢纽移民被分散安置迁入温州市的10个县、区、市，面临融入新环境新社会生活过程的困境，移民原区与移民安置区的风俗习惯、生产方式、生活水平以及资源分配等都有或多或少的不同，当地居民也有资源被瓜分、利益舒适区被“侵占”的感觉。因此，移民融入问题以及移民社会稳定问题受到温州市水库移民部门的关注。经过政策扶持、政府引导以及时间“治愈”，移民慢慢对新环境适应了，对安置区的接受度和认同感增强，大大增强了移民社会稳定，为移民经济发展和美丽家园建设营造了一个稳定和谐的环境基础。

三、珊溪水利枢纽移民后扶贫工作的启示

珊溪水利枢纽经过了“十一五”“十二五”两个五年的移民后期扶持建设，从没有经验和借鉴其他经验到温州市移民部门慢慢摸索出符合当地水库移民生产生活发展的后期扶持项目和政策，理清了移民扶持工作的思路，明确了移民扶持工作的重点，取得了实效，走出了一条符合温州移民实际和具有鲜明温州特色的移民后期扶持的路子。

（一）精准定位“办实事”

温州市针对珊溪水利枢纽水库移民的后期扶持工作谨记为移民“办实事”，利用好扶持工作的开展解决移民切身利益的问题，通过调查分析总结水库移民最迫切、最现实、最直接的问题，大力推进移民创业致富，以改善民生为着力点，把珊溪水利枢纽工程“移民十大扶持项目”和“移民新村建设计划”与全市大中型水库的“移民后期扶持规划”“库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划”相结合，将全省理论目标变成真正的实际发展。

（二）全力攻坚“解难题”

马克思唯物主义中的矛盾理论告诉我们，看待一个事物时既要看到主要矛盾也要看到次要矛盾，并且也看到矛盾的主要方面和次要方面。温州市在开展珊溪水利枢纽移民后期扶持工作时，围绕水库移民中的遗留问题和现实发展中的主要难题为重点，从组织领导、政策保障、工作机制等多个层面切入移民群众中，全力攻坚难题，使移民原生性问题得到稳妥处置，移民安置区的介入性问题也能得到解决，实现全市移民工作“一无二降三提升”。

（三）发挥主导“健机制”

为了实现移民工程长效管理新格局，建立健全规范的移民后期扶持长效管理机制。移民由于历史原因和现实原因，其情况比较复杂，移民工作政策性强，涉及面广。温州市各级政府坚持“属地管理”原则，承担各自移民工作主体负责，相关部门各司其职，形成各级政府全面负责、相关部门密切配合、全社会共同参与的移民工作运行机制。首先，建立移民后期扶持工作责任制，从市、县政府到乡、镇、村层层明确移民扶持工作职责管理范围以及责任，形成一级抓一级、层层落实移民后扶的长效管理格局。其次，建立移民管理工作目标责任制，把移民工作列入对乡镇政府的年度工作目标考核内容，移民的信访工作和移民意见反馈监督都列进目标考核内容。最后，移民后期扶持工作领导小组成员单位率先与移民结对挂钩帮扶，同时引导党政机关、人民团体、企事业单位与困难移民和移民点进行结对帮扶，营造全社会共同帮扶移民的良好氛围。

四、总结与展望

温州市移民部门在珊溪水利枢纽移民安置区贫困移民的生活和生产恢复及发展问题上，走出了一条符合温州经济、文化、环境发展的移民脱贫致富路，利用十多年的时间慢慢实践摸索，循序渐进，遵循党中央“搬得出，稳得住，逐步来致富”政策，最终落实移民脱贫的决心和实现共建移民美丽家园的心愿。但由于法制化和城镇化的建设要求，在移民脱贫这一块不单单是经济上的脱贫，还需要思想上“脱贫”（向法治靠拢）和生活方式上“脱贫”，这是一个经济基础支撑上层建筑的过程，虽然进程缓慢，但最终可以实现并能够实现的目标。

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TV697.19

A

1673-291X（2017）36-0048-03

2017-04-21

徐辉香（1992-），女，江苏南通人，硕士研究生，从事移民政治学研究。

[责任编辑 陈丹丹]