行政事业单位内部控制存在问题及对策

李忠英

行政事业单位内部控制存在问题及对策

李忠英

本文分析了行政事业单位内部控制的特点和其在内部控制过程中目前存在的缺陷，并在此基础上研究了行政事业单位提升内部控制有效性的对策和方法。

行政事业单位内部控制特点阐述

在了解行政事业单位内部控制的缺陷和漏洞之前，我们需要了解行政事业单位内部控制具有哪些特征。我国行政事业单位内部控制和企业内部控制相比，具有如下特征：

内部控制涵盖范围更广泛。行政事业单位服务类型和业务范围比企业更加广泛，既包含与企业类似的资产管理、商品采购、收入支出等经济活动，又包含行政事业单位专有的检查和执法活动等业务活动。内部控制应该全面覆盖经济活动和业务活动所有环节，因此其要比企业内部控制工作的涉及到的层面和范围更加广泛。

会计核算体系更加繁杂。行政事业单位中，有的按照政府部门进行运营，有的按照企业组织进行运营。按照政府运营的单位往往采取的是非营利组织会计准则和规范，按照企业组织运营的单位运用的则是企业会计准则和规范。从这一层面来看，行政事业单位会计核算体系更加复杂。

内部控制具有不同的侧重点。企业存在的根本目的是获取经济利益、扩大市场占有率，因此企业内部控制体系也围绕着提升经济利润的目标展开。但是行政事业单位设立的目的是为了弥补社会公众服务的不足之处，其天然地带有非营利性质，追求社会效益是其运营的根本目标，因此行政事业单位内部控制就必须围绕着提升社会效益这个目标展开，使得行政事业单位能够更好地提供公共服务。

行政事业单位内部控制存在的问题

内部控制环境不合理。首先，行政事业单位风险意识匮乏。行政事业单位大多从事的是非生产经营活动，因此也就不存在经营风险，这导致了部分内部控制工作人员一直没有建立起有效的风险意识，对在提供服务过程中可能产生的风险视而不见，自以为违规操作或者不规范的服务行为和风险并没有关系，在工作中缺乏遵守制度和规定的纪律性和自觉性，让伺机舞弊或者作案的人有了可乘之机。其次，行政事业单位组织机构存在缺陷。单位一般处于党组织的领导之下，采取的是首长负责制，内部结构以纪检、行政和内部审计为主，并受到上级组织部门、外部监察部门、审计部门的监督，因此行政事业单位和公司制企业的三权分立组织结构相比，在决策规范性、决策执行力度和决策监督有效性上力度都相对薄弱。单位内部做出的最多类型的决策就是授权审批，而监督机构又处在行政事业单位的隶属之下，在和执行机构同级别的情况下，监督部门是难以发挥出有效的监督作用的。

内部控制活动不健全。第一，没有将不相容职务分离开来。这种缺陷主要表现在行政职业单位没有将财务活动和其他职务活动进行严格的区分，给财务人员和其他工作人员带来了舞弊的动机和机会。在内部控制措施实施的过程中，关键控制岗位人员配置缺失，部分单位甚至还存在财务人员和领导兼职控制岗位的现象，内部控制制度基本成为一纸空文。第二，收支管理不规范。很多行政事业单位在管理收入支出票据时没有形成有效的规范措施，票据的领用、核销和使用随意性较高，导致票据管理混乱；单位还不能够定期或者不定期地区检查票据的使用情况，导致了资金有利于监控的情况频繁出现，一些单位因此在内部私设小金库，通过白条和虚构支出的方式擅自挪用单位资金。

资产管理存在问题。行政事业单位还存在着明显的资产管理不到位问题，具体表现为资产管理监控不统一、资产保管和使用过程中没有责任划分机制、难以对资产进行定期盘查或者资产盘点制度形同虚设、资产处置过程中随意性大等等。由于行政事业单位的会计准则和账务处理中对成本核算并没有提出明确的要求，部分单位存在着重复购买、互相攀比和浪费资金的情况，从而造成了办公经费过低、工作效率难以提升的工作局面。

完善行政事业单位内部控制的对策

完善内部控制环境。首先，行政事业单位领导应当加大对内部控制的重视程度。单位领导应该意识到内部控制对经济活动和业务活动开展的保障作用，树立风险意识，意识到现有内部控制制度的缺陷和漏洞，在充分意识到内部控制重要性后，管理者还要和各部门工作人员进行沟通，使得内部控制的实施获得更为广阔的群众基础，为建立良好的内部控制环境奠定坚实的基础。其次，健全内部控制制度，科学地进行岗位设置。在借鉴国外经验的基础上，我国行政事业单位可以在结合特殊国情的基础上加强内部控制制度建设，通过法律法规来提升内部控制制度的约束力和权威性，使得内部控制在单位内部能够获得相对独立的地位，能够为内控活动的活动建立有据可依的客观条件。

构筑完善的风险预警机制。内部控制要实现对风险的动态实时监控，就必须建立与之相对应的风险评估岗位，专门的风险评估岗位在识别风险、评估并控制风险上大有可为，良好的风险预警机制又能够为有序的内部控制活动提供保障。笔者认为行政事业单位可以借鉴企业的做法进行风险预警机制的建立，即采取SWOT分析法，这有利于单位将影响自身运营目标实现的阻碍因素和风险因素最小化。在此处需要注意的是行政事业单位外部环境相对很不稳定，比如社会公众的意愿就是很难掌握、随时变动的，因此在运用SWOT分析法时也存在较大风险。行政事业单位应当根据自身的风险偏好、收益和支出的预期情况做好随时应对风险的准备。

建立合适的风险控制活动。要注重内部控制法律法规建设，在建设的过程中需要遵守现代管理制度基础、契合本单位实际情况，也就是说法律法规建设最终要落实到解决实际问题层面上。笔者认为行政事业单位要认真研读COSO报告中的相关内容，并据此建立一套自我检查体系，对单位内部各个岗位进行明确的权责划分，对内部控制事项进行清晰的权限和责任规定，确定审计内容和审计对象等重点审计领域活动，除此之外，还需要事前预防可能重复出现的重大风险，制定重大事项的检查及防范措施。

（作者单位：湖北省地质局武汉水文地质工程地质大队）