行政事业单位内部控制框架建立与完善

◎段绸

行政事业单位内部控制框架建立与完善

◎段绸

行政事业单位内控控制规范自2012年印发以来已有五年，通过对行政事业单位内控现状的调查研究，发现存在的问题，找出原因，提出完善对策。

内部控制（以下简称“内控”）体系就如同一张“网”，任何业务或事项均是“网”上之结，任何部门或个人不能游离于单位内控体系之外。2012至2016年，财政部陆续印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》及《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》等文件，要求行政事业单位应于2016年底前完成内部控制的建立与实施工作，并组织开展内部控制基础性评价工作。

行政事业单位内部控制存在的问题

各单位相关责任人对内控制度的建立完善主责意识需进一步加强。

单位主要负责人的“第一责任人”意识仍需加强。《规范》第一章总则第六条规定：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会[2016]11号）中，明确了各单位主要负责人的责任内容。但在内部审计中发现，单位主要负责人过于依赖财务人员及分管财务局领导，甚至以“不懂”或“全权委托”为理由，当“甩手掌柜”，有的单位分管财务负责人也把主要领导过问财务方面的事情视为“领导对他不信任”。如在预算编制方面，多数单位主要负责人只关心预算的总数增减情况，对预算编制的政策性、合理性过问不多。

相关责任人的责任意识仍需加强。虽然近年来随着各单位加强规范化管理的要求越来越严，内控关键岗位的关键人员对自己的责任意识有了大幅提升，但在工作中被动遵守“内控制度”的意识仍占主导地位，主动思考如何从单位层面加强内控、提出可行性建议措施的时候不多。一定程度上制度执行者还存在“闯关”和“怕麻烦”的思想，有的单位还出现经办人违规操作，用不合规财务资料到财务人员处“闯关”；财务人员怕得罪人审核“走过场”，把“难题”交给领导；领导过于依赖财务，认为有财务把关的就没问题，最后形成内部管理失控的局面。

缺乏基本的内控制度

部分单位缺乏基本的内控制度。对照《行政事业单位内部控制规范》，大部分单位缺乏预算业务管理、采购及验收管理、资产管理、建设项目设计施工管理、合同管理、存货管理、食堂管理、公务卡管理及使用制度等制度。

内控制度规定不明确，照搬照抄痕迹明显。《行政事业单位内部控制规范（试行）》文件印发后，某些单位率先制定了一些内部控制制度框架，另一些单位为应付检查，盲目照搬照抄，本地化内容不多、可操作性不强，有的单位甚至将此制度“束之高阁”用于应付检查。

制度、条款需要修订完善。部分单位内控制度内容与《规范》要求不符；有的制度未及时更新，与现行政策不相适应；有的制度过于琐碎，需整合修订；有的制度的题目及条款用语不够严谨。

原因分析

国家层面的内控制度框架顶层设计仍需完善。据2012年财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》已有五年之久，但从基于财务层面的“小内控”到基于业务层面的“大内控”仍未完善，内部控制大多数时候仍是财务的事情，行政事业单位的管理层仍有不少人将内部控制未当成分内之事。

有关内部控制各项制度的培训宣传不够广泛、深入，往往是财务人员培训得多，对领导、相关经办人及内部审计等监督人员培训少，信息不对称，单靠参加培训的“财务人员”传达汇报，容易造成信息丢失或失真，加之参加操作层面培训的多为一线财务人员，“人微言轻”，无法引起相关领导及相关责任人的足够重视。如在固定资产管理方面，很多单位都存在管用脱节的情况，固定资产登记往往是财务人员的事情，与使用人和固定资产管理人“无关”。

基层行政事业单位内控执行存在困难。一是人员少、任务重，一人身兼数职，很难做到不相容职务完全相分离。很多内控的执行没有专门、专业的人员，对制度制定和具体操作均不得力。二是所在地区现代化水平未能满足单位内控制度管理需要。如在公务卡、加油卡使用方面，个别地区能使用公务卡消费和加油卡加油的地点不多，导致现金支付较多。

各管理部门对于内控的建立完善和执行情况监督力度不够。财务主管部门疲于各种报表、统计，未真正起到内控指导的作用，业务主管部门习惯于安排布置条块性工作，审计、纪检监督部门更注重于事后监督，对内控制度框架的建立完善有滞后性。

行政事业单位内部控制框架设计

成立内控领导小组，由单位主要负责人任组长，明确内控牵头部门，制定、启动决策、执行及监督相互分离的工作机制。牵头部门负责组织相关部门研究制定本单位内控制度体系方案，明确相关部门、人员的责任，完善汇编本部门基本内控制度，交由内控领导小组负责审定。经济活动方面的内控由计财部门牵头、其余业务活动方面的内控由办公室牵头。

遵循问题导向，根据重要性原则，根据《规范》制定完善单位内控制度制度框架。分四步走：一是规范经济活动基础性内控制度。由计财部门提出要求，统一规范各单位必须制定、修订的有关经济活动的基础性内控制度，要求各单位查漏补缺；二是规范其他业务基础性内控制度。由各业务管理部门分别提出要求、统一规范各单位必须制定、修订的其他业务层面的基础性内控制度，要求各单位查漏补缺，印发出台；三是各单位在基础内控的基础上，根据《规范》要求及本单位工作实际，补充完善本单位内控制度。四是建立定期风险评估机制，每年固定对本单位内控风险进行评估，通过评估开展业务流程再造。

加强对各内控制度的培训、宣传及指导，使各经办人员熟悉制度，运用制度，提高制度执行力，规范操作流程。同时，进一步加快信息化建设步伐，用互联网+促进内部控制框架的健全和完善。

（作者单位：重庆市气象局）