土地利用动态管理系统的研究与实现

◎唐世菊

土地利用动态管理系统的研究与实现

◎唐世菊

土地管理是一个动态化的过程，以我国目前的国情来看，土地的管理必须由国家总体进行规划与调控，通过严格的机制和有倾向的保护，保证土地的各个功能使用趋于动态的平衡。

土地资源的珍贵性与可利用化已经成为一个高度关注的问题。中国最为一个发展中国家，以不到世界7%的耕地养活着世界22%的人口，且这两个数字的反比差还在不断的加大，在这样的背景之下，经济要转型、产业要调整，各个阶层的社会矛盾日益突出，如果不对土地实行严格的动态管理，我国的经济是不可能得到持续健康的发展的。

土地利用动态管理概述

动态管理是相对于静态管理而言的。它以管理对象的实际情况为准，把随着社会、时间可能出现的全部变化考虑了进去的。所以动态管理的过程与目标与经济形势之间的影响是相互的。土地利用的动态管理是以动态的观点对土地进行管理，在现有资源的基础上，保持对土地充分与合理的利用，实现土地的可持续性的利用。这是一种根据现实的经济形势衍生出来的管理方法。

我国的土地资源一直处于计划管控中，土地资源的配置主要依靠的是国家的集中编制，然后层层分解并下达到各个基层的执行单位。要想实现这一模式的理想运行，必须满足两个前提条件：第一，国家对全社会的土地活动信息完全掌握。第二，全社会的利益是一体的，不存在相互分离的可能性，也不可能有第二个经济主体。（夏俊博. 基于GIS的土地资源管理信息系统设计与实现[J]. 职业技术. 2015(04)）但是，非常显然的是，这两个前提条件并不可能同时具备，无论是在计划的制定阶段还是方案的实施阶段，土地的动态管理目标都是在实时变动的，我们只能掌握一个宏观的信息去对规划和措施进行制定，在总量上维持平衡，最终达到土地利用的可持续性发展。

土地利用动态管理系统分析

土地利用动态管理目标。一个国家土地管理的牵涉因素包括国家制度、国家人口、国家地权观念等等。在地广人稀的社会中，土地的使用政策相对宽松，人们的地权观念和地权制度都相对较弱。从原始社会走向农业社会，人们以土地作为生存的依据，再到近代与现代，人口急剧增加，这些都使得在现有资源不变的基础上，土地的使用功能在变得越来越多，从而产生土地经济供给的稀缺性。土地的社会属性和个体属性之间的矛盾日益激化，土地用途管制和耕地保护就成为现代各国土地利用管理的主要目标。

我国的经济体制决定了土地利用主体的多头化，加上我们国家正在快速的从农业社会向工业社会进发，人口增长的速度更加快，人地关系的矛盾也就日益尖锐，关于耕地保护与合理利用每一寸土地，从上世纪八十年代修订的《土地管理法》中就已经有了明确的规定，所以，我国当下的土地利用动态管理目标应该是在保护耕地的基础上，实现人口增长与耕地总量之间的动态平衡，并进一步实现土地利用的可持续性发展。（侯艳萍. 开发《土地利用管理系统》的技术设计方案[J]. 三晋测绘.2013(01)）

土地利用动态管理的依据和方式。为了实现总量的动态平衡，土地利用动态管理的态平衡最主要的职能是对土地的利用情况进行宏观的调控。把这项工作当作政府工作体系中重要的一个部分，这也从根本上确定了土地利用的总体规划的地位与性质。它包括了政府在一定时期内对土地计划需求的预测，尤其是对目标的预测，和实现这些目标需要采取的手段和策略都做出了详细的说明。根据我国国情的特殊性，这种预测是带有政策性的预测，而并非是指导性的。也就是说，各级各类部门要按照预测进行土地动态管理，这是特色也是约束。

土地利用动态管理不是依靠行政命令指导性的无约束计划,而是通过市场机制,通过政府的各种土地利用政策来调节土地市场，造就特定的市场环境，使微观经济由此而获得一个自主选择与自主发展的机会，这种宏观上调控，微观上创新的方式最为适用土地的动态管理目标的实现。

土地利用动态管理内容。首先是科学地编制我国土地利用的总体规划，从全国、省市到县区，都制定出清晰的土地利用结构和空间布局，在其中要体现出土地的利用的长远的规划与设想，通过政策的配套使用和宏观调控，统筹安排土地资源的利用、保护和开发工作，这个内容是土地利用的中期计划、年度计划等一切计划的实施依据。

其次，对于非农业的建设用地的管理要更加严格，通过下达控制指标，用市场的供给引导市场的需求，促进非农建设用地有限资源的有价值利用。如果耕地被挪作种果树、挖鱼塘等，也要纳入到土地计划中，总而言之是一切变动都要向总量的平衡看齐。

再有，现有资源如何开发出更大的价值也是土地利用动态管理中的一个重要的内容，如果可以把一切可以利用起来的资源都利用起来，一方面增加耕地面积、一方面提高土地质量，其前提又是不破坏自然环境的话，这就实现了和年度计划相一致的目标。

第四，要对土地的利用进行一个动态的监督管理，这个监督是要在国家层面、社会层面都做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。尤其对于那些不按照规定使用土地的行为，一定要上升到法律层面加以管理和制止。持之以恒地实施规划，也要根据现实情况做出调整与修正。即使是政府的用地行为，也要予以监督到底，发现问题绝不姑息。（杨联安,李立新.土地利用管理动态信息系统的建设思路[J].地理学与国土研究. 2016(01)）

土地利用动态管理基础。首先要建立完善的地权制度，明确土地是国家的资源，国务院是国有土地唯一的产权人，地方各级政府只能是接受授权，去经营和管理土地，没有实际的占有权。其次，明确农民在土地承包中的权利。他们是一种债权行为，对土地实施租赁，并不享有独立权，而是一种物权。再有，要尽快建立耕地的保护制度，现有的耕地只能增加不能减少，人地比例要实现宏观上的平衡，与人口相适应的耕地产能也要处于稳步上升的状态中。

结语：综上所述，土地利用动态管理系统是一个原则明确的动态化系统，在这个过程中，资源的地位与属性必须明确，各级各地的法规与制度必须完善，最终需要实现的是土地利用动态管理系统的全面协调发展。这不仅对于我国有效的应对资源、环境带来的危机，具有重要的作用，对于全球粮食问题的解决也是有着不可估量的价值。

（作者单位：宣恩县土地利用规划队）