基于多源流理论分析《民办教育促进法》

2017-12-25李玫崔晨山西财经大学工商管理学院

新商务周刊 2017年21期

文/李玫崔晨,山西财经大学工商管理学院

改革开放以来，随着我国经济体制和教育体制改革的深入，民办高等教育事业在中国大地上重新焕发了蓬勃的生机。2003年9月1日起《中华人民共和国民办教育促进法》开始施行。《促进法》的出台，标志着我国民办教育立法体系的初步建立，民办高等教育发展和管理更加规范。

1 多源流理论分析框架

多源流分析框架是美国学者约翰·金通在有关组织行为的“垃圾桶”模型基础上发展起来的政策过程分析理论，这一理论把政策过程看成由行为者和过程的三个源头组成，即问题源流、政策源流和政治源流，三个源流在“政策之窗”打开时汇合，便会促成新政策的出台。

问题源流是由各种问题的数据以及各种问题界定的内容所形成的；政策源流是由涉及政策问题解决方案的内容形成；政治源流是由“诸如公众意识、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布情况以及政府的变更等因素构成”。触发机制是政策议程设立的催化剂，诱发政策之窗打开，为源流的汇合创造时机。

2 问题源流

社会力量参与举办教育的目的是为了解决我国教育资源缺乏问题，但20世纪80年代的中国正处于一个特定的历史时期，政府尚未出台相应的民办教育政策对民办教育的发展实施规范管理，导致社会力量办学引发一系列问题。

1）政府对公立教育投入不足与社会人才需求的矛盾需要发展民办教育。我国教育水平不适应经济发展和国际化的要求，教育规模和质量也满足不了民众需求。同时，随着产业结构的调整第三产业需要大量的新生人才，政府对教育的投入持续疲软制约了公立教育的发展，使之与社会人才需求之间的矛盾更加激化，这就需要政府采取教育体制多元化的改革，以民办教育的发展来协助我国教育问题。

2）政府对民办教育管理的不规范导致民办教育的无序发展。邓小平的南巡讲话为民办教育的发展扫清了观念上的障碍，民办学校数量迅速增加，办学范围不断拓宽。民办教育突飞猛进的发展速度以及政府对民办教育管理的缺失引发其混乱无序的发展格局。

3）产权不明晰成为制约我国民办教育发展的瓶颈。给那些打着公益事业的旗号追求利润最大化、以敛财为目的办学者提供了机会，以致出现许多投资办学者偷税、漏税的情况；使一些办学者的热情和积极性大受挫伤，大量民间闲散资金不愿意流向教育领域。这些问题严重制约了民办教育的发展。

3 政策源流

解决民办教育问题的许多思想在一个民办教育领域的政策共同体中酝酿，形成政策源流。政策共同体包括政府官员、研究人员、民办教育举办者等。

政府官员希望民办教育立法既要保证学校的权利，又要规范和制约政府的行为。政府官员建议在法律中体现政府对民办教育机构的审批、管理和监督权。研究人员认为政府应对民办学校持宏观管理态度，可以借助行业的自律性和中介组织对民办学校进行管理，不应过分控制民办学校的办学资源。而且大多学者赞同民办教育取得一定的合理回报。民办教育代表认为大部分民办教育举办者赞同政府对民办教育的宏观管理，少数人认为政府应只管审批。一些民办教育举办者认为，民办学校在办学过程中并没有得到优惠政策，相反，因为政府总是优先考虑公办学校，所以民办学校在招生等方面有很大的压力。民办教育者希望以立法形式明确政府对民办学校的管理，让民办学校在市场竞争中发展。

4 政治源流

我国属于中央集权制国家，中国共产党作为唯一的执政党，其意识形态对公共政策会产生重大的影响。因此，从执政党的意识形态去分析政治源流非常有意义。效率优先，兼顾公平要求扩大受教育机会权利。民办教育的发展很大程度上满足了我国弱势群体的受教育权利问题，扩大了受教育机会。在政府不能全部承担教育责任的情况下，民办教育无疑可以补充公办教育的不足，为社会提供更多的受教育机会。科教兴国战略要求大力发展民办教育，为民办教育的发展提供了契机，同时也为民办教育寻求合法地位提供了有力的支撑。依法治教要求规范发展民办教育。面对民办教育在规模和数量上的扩展，教育法制建设尤其是对民办教育专门法律的需要比以往更迫切。党的十五大报告中提出“依法治国”，正好为我国各行业的法制建设提供了指导思想提。

教科文卫委员会于1996年10月召开委员会第四十一次会议进行了审议，由全国人大教育科学文化卫生委员会牵头起草《民办教育促进法》。民办教育立法议案的通过，正好成为民办教育立法的触发机制，开启了政策之窗。