老龄化背 景下的农村养老服务有效供给研究

文/盛敏玥，安徽财经大学财政与公共管理学院

老龄化背 景下的农村养老服务有效供给研究

文/盛敏玥，安徽财经大学财政与公共管理学院

随着中国人口老龄化进程逐渐加快，养老成为国家、社会及个人关注的焦点民生问题。而这其中，农村养老内置的老年人群规模较大、老龄化趋势日渐显著、老年家庭负担相对较重的特征，使农村养老问题成为焦点中的焦点。当前我国农村养老事业在政府、社区、家庭层面都存在着许多制度和现实约束，显现出养老需求与服务供给见的结构性失衡状态。本文立足于老龄化大背景，以蚌埠市五河县为例，调研现阶段农村养老服务的供给现状，并从理论上阐释进一步有效提供农村养老服务的供给机制和政策建议。

养老服务；有效供给；PPP模式

引言

如今，中国人口老龄化现象已十分严重，成为世界上唯一老龄人口过亿的国家。根据第四次城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，截止2015年底，中国60岁以上老年人口已达2.22亿，约为总人口的16.1%。根据国际上通用划分老龄化的标准（60岁以上人口占总人口比例达10%），我国已进入重度老龄化时代。老年人口基数大、规模大、增速快、未富先老已成为当今我国老龄化的重要特征。

养老服务指的是为老年人提供必要的生活服务，满足其物质生活和精神生活的基本需求。因为这一产业投入资金规模大，回报周期长，政府财政支出必然是其中的主要投入，但仅仅依靠政府财政支出是难以构建完善的养老服务体系的。因此，在这一问题上，财政部等四部门于2014年9月3日下发《购买养老服务工作的通知》，部署加快推进政府购买养老服务的工作。现代世界各国政府通过向第三方力量（社会组织）出资购买社会公共服务是普遍通行的做法，发达国家养老服务产业已经基本实现市场化运作；而我国的养老服务产业市场化进程较慢，随着老龄化问题的日趋严重，很多国内学者认为仅靠政府投资已无法满足不断发展的养老服务需求，引进民间资本才是养老服务产业发展的重要途径。

目前我国城市养老服务产业化已取得一些进展：江苏省如皋市民政局在如皋市社会福利院试点推进公建民营模式，改建为医养结合型的博爱康复护理院；河北卓达集团的“三加三”全龄化健康养生享老智慧社区；上海市应用020（线下整合+线上平台）构建的互联网智能养老产业链等。这些都有力推动了我国城市养老服务产业化的发展。但是将视角转向农村地区，情况却不宜乐观，由于农村中越来越多年轻人进城务工，老年人与未成年孩子成为主要留守人员，弱化了农村家庭养老功能，加之生活条件、基础设施匮乏、制度不完善，农村养老服务供给困难重重。本文将基于以上论述，将视角对准农村养老服务，分析现状并给出对应到政策性建议。

1 何为养老服务“有效供给”

从概念来看，所谓有效供给是指与消费需求和消费能力相适应的供给，即产品的供需平衡。任何一种产品的市场均衡产量和价格都是由该产品的供给曲线和需求曲线的交点决定的。其需求曲线应与该产品消费方的边际效用曲线相一致，供给曲线应与该产品生产方的边际成本曲线相一致。

在边际效用价值论基础上，公共品理论研究了公共品价值衡量以及有效供给问题。这一理论认为公共品具有主观价值，它取决于人们的主观感受——效用，所以人们可以运用货币单位来衡量提供公共产品所花费的费用与其所产生的效用之间的关系。但是如果只依靠政府提供公共产品，将面临着资金短缺、搭便车、地区分配不均、豆腐渣工程的泛滥等问题。因此，需要引入市场化理论。通俗意义上讲，市场化理论即市场经济理论。市场经济是一种经济体系，在这种体系下产品和服务的生产及销售完全由自由市场的自由价格机制所引导，而不是像计划经济一般由国家所引导。在这种情况下，养老服务想要得到有效供给，则必然要从供给侧进行改革。

2 现阶段我国农村养老服务供给现状

第六次人口普查数据显示，2010年全国60岁及以上人口达1.78亿，其中农村老年人已超过1亿。全国80岁及以上老年人口达到2000万，农村又占其中的1200万。民政部统计结果显示，截至2010年末，我国城乡失能老人总数达到3300万，完全失能老人数达1080万，这其中又有约80%的失能老人住在农村。而且，城市老年人三分之二有养老金，而在农村这一比例只有4.6%。没有经济上的支持，农村老年人就很难有相应的生活质量和尊严。目前城市中，老人在业率已经降至5%，但是在农村还有43%的老年人要在田地里劳作。

在医疗服务方面，大多数老年人患有高血压、心脏病、关节炎等老年常见病，调查问卷显示，7.89%的老年人对自己身体状况的主观评价不好，超过74%的老年人认为身体状况一般、不太好。年龄越大，患有慢性疾病人数的比例越高。虽然绝大多数老人参加了新型农村合作医疗，但是多数老人并没有享受过农村合作医疗的报销待遇，原因是农村合作医疗只针对需要住院的大病保销一定比例的医疗费，而一些老人仍然对住院需要自费的部分望而却步，不到万不得已的时候不会选择住院治疗。在另一方面，老年人普遍认为村级医院规模小、设备落后、医疗水平低、看不了大病，报不了销。但超过一半的老年人认为去村级以上医院费用高，经济上无法承受；医护人员态度差；交通不便，路途上要花费很多时间及金钱。

在养老服务机构方面，农村地区的社会化养老服务机构不发达，在根本上是由农村地区经济发展水平决定的。我国农村地区传统的养老方式也成为民办养老服务体系发展的障碍，调查问卷显示，超过半数农村老年人在有家庭养老的情况下，不愿去养老院，其中49.28%的人认为养老机构收费过高，53.63%的人觉得养老机构没有家庭温暖。而究其根源，就是目前我国的农村养老服务体系不够完善，要达到有效供给的目标仍需努力。

3 实现农村养老服务有效供给的政策建议

鉴于现阶段农村养老服务在供给过程中存在着上述严重问题，那么农村养老的解决，除了地方政府“要振兴适合当地发展需求的地域产业”以获得充分的养老资源外，不同层级的政府必须承担与之相对应的养老责任。在此基础上，再动员家庭、社会力量的积极介入，那么以PPP（Public-Private Partnership）模式进行农村养老服务供给便成为首选之策。对此，我们给出以下建议：

3.1 完善农村社会保障制度。对于农村老年人口来说，当他们不能在家庭中得到精神保障时，社会应该在一定程度上弥补这种不足。应该改革农村养老保险资金的筹集方式，由个人缴费为主，集体和国家缴费为辅向国家出资比例逐渐提高转化。因为真正有能力投保的人，往往都是生活比较富裕的农村居民，而那些生活得不到保障，迫切需要救助的贫困农村老年人口是拿不出钱去为自己投保的。第二，健全完善农村社会福利救助制度，逐步提高农村老年最低生活保障线，进一步扩大农村老年社会保障的覆盖面，提高农村老年社会保障水平。此外还要因地制宜，满足农村社会各个层次的保障需求，将农村老年社会保障从单一层次向多层次转化。

3.2 确立和强化政府的财权事权责任，培育农村养老服务市场发展的责任，统筹城乡一体化的社会政策责任。在一些经济条件较好的农村地区，村集体资金投入可以推动养老服务产业的发展，但在一些经济落后的村庄，集体与个人并不具备相应财力，那么政府应该加强对这些地区的扶持力度。市场是在有需求有供给的条件下才会出现的，政府想要在农村养老服务中引入民间资本，就必须培育起农村养老服务市场。以蚌埠市五河县的新城区健康养老中心为例，政府承担养老机构的基础设施建设，然后签订合约委托民间资本经营管理，这也是蚌埠市第三批PPP项目。在城乡二元社会结构体制下，我国一直存在城乡发展不均衡，农村政策贯彻困难的问题，这显然不利于农村老年人的制度化保障，应顺应农村老年人向城镇转移的需要，减少空巢老人、留守儿童比例；要解决养老资源地域分配不均的现象，避免养老领域的“马太效应”现象。

3.3 优化农村养老服务产业发展，建立健全PPP模式下的社会养老服务扶持及监管体系，逐步与大数据及互联网+相结合。在养老服务产业私人民间资本的准入阶段，政府可以通过税收优惠政策等激励手段来提高参与养老机构建设的积极性，并提高配套扶持政策。另外，政府可以成立专门的PPP管理部门，加强PPP项目的风险管理和日常监管。同时，可以创新使用互联网的用户思维，利用使用者的反馈对私营部门的管理和服务加以评判，使私营部门能够更有效地提供高质量养老服务。PPP模式发展已有一段时间，形成了多样化的融资方式，对于养老服务业，可以根据该模式融资多样性，找到最适合农村发展的方式。当然，在农村地区，经济不发达，老年人对互联网的认识程度不高，政府在进行以上措施的同时，也应该加强村民教育，私营部门的服务人员也应对老人进行教导。

以PPP模式推动农村养老服务业的发展，机遇和挑战参半。养老产业本就存在投资高、运营时间长、见效慢、利润低等问题，这使得PPP项目运作过程困难重重。但随着政府对养老业的重视日趋提高，我国PPP事业的发展前景是光明的，在中国经济新常态下，PPP模式与农村养老服务产业对接，不仅有助于农村养老服务供给有效化，还可以激活社会参与治理的巨大力量。

[1]孙中锋,陈晨.安徽省城镇化发展与农村养老问题研究[J].安徽农学通报(下半月刊),2011.(18):1-2

本文系安徽财经大学大学生科研创新基金项目《老龄化背景下的农村养老服务有效供给研究》（编号：XSKY1751）研究成果，指导老师：罗鸣令。

盛敏玥(1998-)，女，安徽芜湖人，安徽财经大学财政与公共管理学院，2015级本科生，财政专业。