凤凰古城旅游开发社区居民去权原因及对策分析

喻彩霞

公共管理

凤凰古城旅游开发社区居民去权原因及对策分析

喻彩霞

凤凰古城作为典型的社区型旅游景区，当地社区居民对旅游业的积极参与是旅游业可持续发展的重要保障。然而，在现阶段的凤凰古城旅游资源开发经营过程当中，社区居民去权现象在一定范围内存在，制约了旅游业的进一步发展。本文树立了凤凰古城社区居民去权的表现，分析了社区居民去权的原因，并提出了相应的解决对策。

凤凰古城；旅游开发；居民去权

凤凰古城是我国著名的人文性旅游景区，它以秀丽的自然风光、深厚的文化底蕴、独特的风土人情吸引着国内外的游客，早在2001 年就成为“国家历史文化名城”，是我国民众旅游度假的首选目的地之一。自 2009 年凤凰古城被评为国家 4A级景区之后，随着当地旅游资源的不断开发，基础设施的不断完善，旅游业态的逐渐成熟，凤凰古城的经济发展取得了令人瞩目的成绩。凤凰古城旅游经济的逐年增长带动了景区社区居民生活的改善，当地社区居民的生活水平总体上有所提高，然而，在旅游资源开发的过程中，当地社区居民也存在不同程度的去权现象，如自身权利缺失、经济权益受损、自我认同感丧失等等，制约了凤凰古城旅游业的长远健康发展，有必要深入分析研究，找出解决对策。

一、凤凰古城旅游开发居民去权的表现

（一）自身权利缺失

凤凰古城是一个历史悠久的城市，城市的属性决定了凤凰古城具有明显的社区特征，社区既是凤凰古城旅游景区的构成要素，也是凤凰古城旅游文化资源的基本载体。因此，社区居民是凤凰古城的主人翁，对于凤凰古城旅游资源的规划、开发、经营理应享有知情权、发言权、决策权。然而，在凤凰古城旅游资源的开发经营过程中，社区居民往往处于“集体失语”的状态，几乎所有决策都由当地政府以及旅游主管部门作出，执行也无需征得社区居民的同意，旅游景区的经营管理则由旅游公司全权负责。总之，社区居民处于一种被边缘化的状态。

（二）经济权益受损

凤凰古城作为一个典型的社区型景区，只有当地社区居民的经济权益得到充分的保证，居民才能良性、积极地参与到旅游产业发展进程中来，进而推动旅游业的长远健康发展。然而，由于种种原因，凤凰古城的社区居民经济去权现象比较突出。其一表现在政府性旅游资源征用补偿偏低。凤凰古城旅游资源的开发过程中必然涉及房屋拆迁、土地征用等问题，而地方政府和开发商所支付的补偿款往往低于所征用资源的实际市场价值；其二表现为旅游业的发展打破了凤凰古城传统的经济模式，对一些社区居民的就业造成冲击，而在此过程中政府部门和旅游企业的就业辅助措施不到位，导致部分社区居民家庭经济陷入困境。

（三）自我认同感丧失

凤凰古城位于湖南省湘西土家族苗族自治州境内，而湘西土家族苗族自治州以土家族、苗族为主的少数民族人口占比超过75%，因此，凤凰古城的本土文化具有鲜明的传统民族特色。随着凤凰古城作为旅游景区的知名度日渐提高，来自全国各地的游客大量涌入，给当地的传统社会结构和民族文化带来了很大冲击。一方面，强势的外来文化弱化了本土民族文化的影响力，降低了少数民族的自我身份认同感，另一方面，相较于现代都市人群的时尚潮流文化，凤凰古城的本土文化在某些方面显得保守而土气，进一步降低了当地社区居民的自我认同感，最后，经济、文化的落后增加了当地社区居民的自卑感。这种种因素共同造成了凤凰古城社区居民的心理去权。

二、凤凰古城旅游开发居民去权的原因

（一）地方政府的发展观不科学

不论是我党在 2003 年提出的科学发展观，还是 2015 年提出的五大发展理念，都强调了发展是协调发展、全面发展，如果在地方经济发展过程中忽视政治发展、社会发展、文化发展，最终经济发展也将受到制约。然而，凤凰古城在旅游经济发展的过程中，地方政府却没有能充分践行科学发展观。第一，在凤凰古城的旅游业发展上，当地政府片面追求游客人次、门票收入、产业规模，对旅游业内生发展的重视不足，亦忽视了景区内社区的建设和社区居民对旅游产业的融入；第二，在推动凤凰古城的经济发展过程中，当地政府没有树立起经济和社会协调发展的理念，在旅游资源开发经营方面“大干快上”，而对于景区内社区居民的权利行使和权益维护重视不足。

（二）制度保障不力

由于我国对景区旅游资源开发过程中当地社区居民所应当享有的权益在法律层面的规定不够细致、明确，导致凤凰古城在成为旅游景区以后，古城内的居民合法权益受到不同程度的侵害。例如我国在《风景名胜区条例》中规定了景区开发立项申报时，应当与景区内自然资源以及相关财产的所有权人、使用权人充分协商，同时因设立景区而对其造成损失的，应当依法予以补偿。然而，如何协商、协商过程如何监督、补偿标准如何确定等问题没有进一步明确，导致凤凰古城旅游资源开发过程中地方政府的自由裁量权过大，社区居民利益受损时难以依法维护自身正当权益。

（三）社区居民素质不高

凤凰古城地处偏远，交通不便，当地的人口以少数民族为主，文化保守落后，地理和历史条件决定了当地民众总体而言政治意识和法律意识淡薄，知识结构和能力体系不足以支撑其深度融入到旅游产业的经营管理中来，制约了社区居民自身的增权。一方面，由于政治意识和法律意识的淡薄，但凤凰古城旅游资源的开发过程中，社区居民既难以运用法律武器维护自身的合法权益，也难以在现代社会和商业规则框架下与政府机关、旅游企业进行博弈；另一方面，由于社区居民的知识结构和能力体系与现代旅游业的发展要求不匹配，他们往往只能从事旅游基础服务以及配套服务，经济创收能力不强。

三、凤凰古城旅游开发居民增权对策

（一）树立科学发展观，转变政府职能

首先，地方政府在促进凤凰古城旅游业发展过程中，要树立科学发展观，在各项工作中要坚持以人为本，要懂得发展必须是全面、协调、可持续的发展，要将当地社区居民的生活和就业纳入到旅游业发展规划中来，注重旅游产业的内生性发展以及经济和社会的协调发展，在推动旅游业发展过程中也要不断提高社区居民的获得感、幸福感。其次，地方政府和旅游主管部门要切实转变职能，摒弃过去对各项事务大包大揽的做法，减少对具体工作的干预，做好对旅游企业经营管理和社区居民生活就业的服务。一方面要搭建好社区、企业共建凤凰古城的沟通平台，为社区居民与旅游企业展开广泛合作营造良好的环境，另一方面要监督规范旅游企业的经营行为，依法保障社区居民的各项合法权益。

（二）健全法律法规，完善体制机制

凤凰古城在旅游开发过程中，地方政府和相关部门应当把健全法律法规，完善体制机制作为第一要务，要充分认识到只有建立了公正、公平、公开、透明的规则，才能保证旅游开发各项工作的稳步推进，为旅游产业的长远健康发展奠定坚实的基础。第一，地方政府和相关部门要在现有法律框架之内，立足于凤凰古城旅游开发工作实际，针对社区居民的权利和利益诉求，出台地方性法规，并制定与其配套的规章制度，通过制度规范旅游企业开发、经营行为，保障社区居民的合法权益。第二，地方政府和相关部门要建立健全政府、旅游企业、社区居民三方沟通协调的机制，就凤凰古城旅游开发过程遇到的问题和纠纷随时进行协商，寻求各方都能接受的解决办法，建立其利益相关方共建共赢的旅游发展机制。

（三）做好教育培训，促进居民就业

针对凤凰古城社区居民自身素质不高的问题，地方政府和相关部门应当针对社区居民自身的实际情况做好教育培训工作，帮助他们更好地融入到旅游业的发展进程中来。第一，相关部门要加强政策法规宣传力度，通过广播、电视、刊物、讲座等多种途径培养社区居民的政治意识和法律意识，在遇到问题的时候能够通过合理合法的方法途径反馈问题，维护自身权益。第二，政府应当优化资源配置，建立就业服务中心，为社区居民提供就业指导，与此同时，相关部门可以与旅游企业在培训方面建立合作关系，为社区居民提供多层次、立体化的就业技能培训，优先引入旅游岗位，为社区居民参与旅游发展、提高经济收入创造机会。

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F592.7

A

1008-4428（2017）06-137-02

喻彩霞，女，山东莘县人，娄底职业技术学院公共事务管理系讲师，硕士，研究方向：旅游管理、旅游战略规划。

本文系 2015 年湖南省教育厅科学研究青年项目《武陵山片区旅游业内生发展的社区居民去权与制度增权机制研究》的研究成果之一。（项目编号：15B199）