中国农村土地流转问题与对策的调查研究<br/>——基于广东省农地流转调查分析

中国农村土地流转问题与对策的调查研究
——基于广东省农地流转调查分析

2017-12-23王圳钦方茂扬

市场周刊 2017年6期

王圳钦，方茂扬

农业、农村、农民

中国农村土地流转问题与对策的调查研究
——基于广东省农地流转调查分析

王圳钦，方茂扬

农村土地作为农业供给侧结构性改革的核心要素，农地流转问题是“三权分置”的关键性问题。基于广东省农地调研，农村土地流转的问题存在农户参与热情不高，产权流转不了解担心受损，土地规模小和零散，土地流转期限短，土地流转程序不规范且纠纷多，主要原因是农村土地流转市场化不足,产权残缺,农户的权利屡遭侵害,现有的土地换保障制度弊端甚多。因此，明晰产权，加强顶层设计，完善保障制度，逐步取消“土地换保障”模式，大力宣传推广农村土地承包经营权抵押贷款。

农村土地；经营权；流转

一、引言

“土地是财富之母”，农村土地作为农业供给侧结构性改革的核心要素，激活农村土地流转，对农地优化配置、农业增效民增收和农村发展具有关键性的作用。农村土地流转一直以来都是政府和社会关注的热点。2015 年 11 月 2 日印发的《深化农村改革综合性实施方案》，强调落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。2016 年印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》更加明晰“三权分置”模式，“三权分置”的改革重点，将重在放活经营权，在于经营权的物权化，在于物权化和契约化需要依靠农地的货币化和市场化。因此，“三权分置”改革中的经营权如何实现流转成为关键性问题。农地流转属于“市场化”的农地经营权交易行为;农地的流转只是农户对于农地经营权的交易行为，而不是对于农地完整产权的交易行为。农地流转问题是一个相当复杂问题，不是单纯土地要素的市场交易，不是土地供需双方直接谈判和自由交易的结果，而是需要经过政府和集体的居中协调，而是包含了地缘、亲缘、人情关系在内的特殊市场，有其特殊的市场逻辑。基于此来思考中国农村土地流转面临问题及对策。

二、中国农村土地流转的问题—广东省农地流转调查分析

课题组在广东省内发出 500 份问卷调查，收回有效问卷465 份，在分析中国农村土地流转现状及问题时，我们采用上述调研数据作为支撑说明。

（一）农村土地流转的问题

1.农村土地流转方式呈现多元化，但农民参与积极性不高

近年来，农村土地的流转方式日益出现多元化，虽然大都还是以租赁和转让为主，但是现在越来越多的地方开始出现租赁、入股、互换等流转方式共存，而且农民参与热情不高。在广东省调查分析中，农户所在村现有的土地流转的方式，数据表明合计有 81.91%的农户没有参与过农村土地流转，其中 51.76%的农户不了解也不参与土地流转，而土地流转方式中出租占 67.84%，其他方式比较少。

2.农民对产权流转不了解，担心转让就会受损

当前，绝大部分农民宁愿闲置土地甚至到抛荒也不愿流转，担心土地流转出去后因产权纠纷等问题会造成他们失去这方面的利益。在土地的产权性质与农村土地经营权与所有权之间的区别的问题，绝大多数比例的农户对土地产权的性质不了解，而在经营权与所有权有何区别问题上仍然有 36.18%的农户混淆了概念，而在自己家自留的宅基地和承包的土地的产权性质与对产权的态度上我们可以看出现代农民对于农地产权性质的迷茫与明晰产权的渴望。在调查中，38.19%的农户的权利曾受到过侵害，因此带来心理上的不踏实与征地过程中财产、人身安全、公民权利上被侵犯的情况。这种模糊不清的产权关系不利于土地资源的优化配置，从而阻碍了农村集体土地的流转。

3.农民人均土地资源规模小且零散，土地流转期限短

土地承包到户后，农民都是分散拥有几块规模不大的田地，导致他们在参与流转时处于不利地位，在价格谈判上不占主导权，所以农村土地的流转非常难。在广东省调查中，人均农地占有 0.5～0.8 亩，而且一个农户家庭拥有至少 3 块不同地方的土地。农民在流转土地时，一般都会流转期限短，而且大都只流转给身边的农户。在广东调研中，多数是亲戚间土地托管，出租租金比较低，出租时间比较短，通常 2-3 年间，流转中多数没有签订流转合同或协议，且多数农村在发包土地时，并没有正规的承包协议和承包证书，所以存在流转出去的土地收不回来的风险，导致农民不轻易流转自身土地，即使流转也是转给身边的农户，且期限短，这样才显得安全。

4.农村土地承包经营权抵押贷款难

目前，广东在梅州云浮肇庆等地都开展了农村综合经营体制改革，实施了农地确权和承包经营权抵押贷款。但在三地调查中，83.92%的农户没有参与过农村土地承包经营权抵押贷款业务，参与过的农户仅仅占受访农户的 9.05%，比例之低令人深思；71.86%受访农户认为宣传力度不够，很多农户根本不知道有此类业务的存在；73.37%受访农户担心缺乏法律保障，抵押土地难以赎回。

5.土地流转程序不规范且纠纷多

大多数农民在流转土地时只有口头协议，很少人去签订合同，即便有签订合同也只是极其简单的协议书，协议里没有明确各项条款，纠纷时有发生，很难追究其责任。且流转价格也是争议不断，并没有特定的土地流转评估机构，也就是没有确定的价格体制，由于农民因地少且零散处于价格谈判时的不利地位，而机构组织便以此为由说不易机械化操作在压榨土地流转价格，导致纠纷不断。

三、农地流转不畅的原因分析

（一）农村土地流转市场化不足，自耕地与抛荒地多

目前，我国农业市场化程度比较低，大概为 60%左右，其中，农地的市场化程度最低，处于不足 10%非市场化阶段。大多数农户对于承包的土地的管理只有自己耕种这一种选择，甚至有10.05%的农户承包的土地荒废，其中农作物多年来处于低位的价格与出卖劳动力所获得的工资形成巨大差距是一个重要原因，另外，在大多数山区里，由于地理环境的限制，农地分割支离破碎，无法取得集约化效益也是一个重要原因，还有因为自然灾害导致农作物欠收等种种原因。

（二）产权残缺带来一系列负面影响

农户的担忧与提出的建议与我们研究的方向不谋而合，产权残缺是土地收益分配权实现的巨大障碍。一是所有权收益得不到保障，二是承包权收益受到侵蚀，三是使用权收益受到掠夺，四是土地转让收益和增值收益分配在理论和政策上界定不清,法律依据不足。

（三）农户的权利屡遭侵害

在产权不明晰的格局下，地方政府征地过程中，强行征地侵害了农户财产权利，破坏了农户生产经营计划，而征收补偿款过低则侵害了农户的经济权益。

（四）现有的土地换保障制度弊端甚多

首先无法做到城乡社会保障制度一体化，城乡户籍二元化带来的子女教育，工作机会等问题极大削弱了换来的保障红利，而有些地方简单粗暴地以城市户籍与住房换取农地后，忽略了农户后续的保障工作，没有将失地农民纳入城镇居民养老与医疗保险体系，农民进城后的就业问题也被搁置一旁。

四、农村土地流转的对策

（一）明晰产权，推动农村产权制度改革

农地作为一种重要的生产要素，推进农地流转，实现农地资源的货币化、市场化和资本化运行，激发农地资源优化配置，提高农地全要素生产率，充分利用土地资源，并且为农民拓宽融资渠道显得尤为重要，而推进农地流转，首先要解决的问题是明晰产权，推动农村产权制度改革。

（二）加强顶层设计，扫清法律障碍

我们认为，农村土地产权的确定与交易制度应有独立的，从上至下的顶层设计，政府在其中扮演的角色应该是裁判员，提供交易的平台与场所，保障农地流转交易市场顺畅运转，减少行政干预的力量，一方面应该严打产业资本进入农地流转市场投机倒把，另一方面，在严守 18 亿亩耕地不变的底线下，为农地流转市场扫清法律障碍，鼓励更多农户参与农村土地产权改革中。

（三）明晰产权，完善保障制度

有 81.91%的农户迫切希望能明晰产权，逐步修改完善农村土地产权制度的相关法律法规以适应经济社会发展需要，改进农村产权界定的体制机制和土地承包经营权价值评估，以市场化的运作打破行政干预的力量，让农户自主参与到农地流转市场当中，同时，应完善农村保障制度，确保农民进城后有相对应的保障制度保障其生活和工作的权利。

（四）逐步取消“土地换保障”模式，保障失地农民权益

我们认为：应发挥政府的作用，逐步取消“土地换保障”模式,将失地农民纳入统一的城乡社会保障体系，强化就业培训和安置,鼓励失地农民以新的就业身份进入社会保险体系，强化土地使用和流转中的政府监管,切实保障失地农民利益，同时，尽快推进农村养老保险制度的展开，改革现有农村医疗保险制度。

（五）指定独立主管部门，大力宣传推广农村土地承包经营权抵押贷款

国家应指定独立主管部门，隶属于农业发展银行，由该主管部门制定农村土地承包经营权抵押贷款的相关法律与总则，扫清现有法律障碍，各地农村金融机构的农村土地承包经营权抵押贷款业务由其监管，各地农村金融机构可遵循总则一致，细节差别化的原则设计与当地实际情况相符合的抵押贷款制度。

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F321.1

1008-4428（2017）06-03-02