供给侧改革背景下打击非法集资相关问题研究

罗新星，杨春艳，夏 川

（达州银监分局监管二科，四川 达州 635000）

供给侧改革背景下打击非法集资相关问题研究

罗新星，杨春艳，夏 川

（达州银监分局监管二科，四川 达州 635000）

供给侧改革是当前中国经济改革的关键词，结合对供给侧改革大背景、改革方向的分析，从三个方面分析供给侧改革的背景与非法集资的关系，从供给侧改革角度分析防控非法集资的五个主要难点。最后，结合分析，提出四个方面的对策及建议。

供给侧改革；非法集资；民间借贷；供给侧；需求侧

一、供给侧改革大背景与非法集资

（一）供给侧改革的供需要素对非法集资的影响

供给侧与需求侧如同一个娘胎的两姊妹，互为因果，互为前提。从当前经济情况看，需求侧有投资、消费、出口三驾马车，供给侧则有劳动力、土地、资本、创新四大要素。供给侧结构性改革的根本目的在于调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的总体数量和效率。从需求侧看，投资需求与非法集资的动机相关。通过研究非法集资问题我们发现，缺乏有效的投资渠道是公众参与非法集资的主要动机。随着经济的发展，城乡居民闲置资金激增，资产保值增值需求日益迫切，现有的投资品种要么受国家严格调控，要么收益较少或风险较高。如房地产等固定资产投资被国家严格控制；居民储蓄存款在剔除物价上涨等因素外，实际为负利率；在股票、期货等证券投资市场尚不成熟的情况下，公众投资此类产品耗时多、专业性要求高、风险大、高回报的民间集资成为其可以选择的投资捷径。从供给侧看，劳动力作为供给侧的四大要素之一，其供给的效率落后于资本供给的效率，相当一部分公众倾向于以个人资本的投入换取收益，而非依靠有限的劳动力或智力投入获取收益，客观上为非法集资的出现提供了选择诱导。从“创新”要素看，非法集资往往打着“产业创新”“盈利模式创新”“分红模式创新”等旗号，客观上为“高息、高回报、低风险”为口号的非法集资提供了隐蔽的外衣。

（二）供给侧改革为解决小微企业融资难开辟了渠道

随着我国经济改革的深入，国企改革已结束淘汰小型企业，进入大型资源型企业过度扩张的新阶段。产能过剩成为国企主要特点。从去年情况看钢铁、石油、石化、煤炭、水泥、玻璃、铁矿石、有色金属等行业亏损面已经达到80%，利润降幅度增大，产能过剩普遍。截至2015年12月初，几大行业的生产价格指数（PPI）连续40多个月呈负增长状态，对整个工业PPI下降的贡献占到70%~80%。中国供需关系正面临着不可忽视的结构性失衡。“产能过剩”和“供需错位”成为阻挡中国经济持续增长的最大障碍。中低端产品过剩、高端产品供给不足成为中国产能过剩的主要特点。因此，强调供给侧改革，就是要从生产、供给端入手，调整供给结构。这里的结构，首要的就是资金供给的结构。所有的供给，归根结底是资金的供给、或者会以资金的形式加以体现和计量。非法集资就是一种资金供给的非法定形式，我们可以把它看作当代中国资金供给的一个缩影。解决供给侧的资金供给的问题，就是从根本上打开融资难企业的资金供给渠道，从而中小微企业的发展提供支持，同时也从根本上杜绝非法集资的资金供给渠道。

（三）供给侧改革为民间集资提供了政策思路

供给侧改革实质上是改变政府公共政策的供给方式，也就是改变和调整公共政策的产生、输出、执行及修正方式，以与市场导向相匹配，更好发挥市场在配置资源中的决定性作用。反过来讲，供给侧改革，就是按照市场导向的要求来规范政府的权力。从供给侧改革的阶段性任务看，包括了降低市场准入门槛、逐步实现国民待遇均等化；逐步降低垄断程度、放松行政管制；逐步降低企业融资成本、减税让利民众等。供给侧改革可谓中国改革开放近四十年时间里最深刻的一次政府功能转变。从近年来非法集资出现的原因看，主要有两个方面：一是资金供给方，即公众，希望发挥资金供给的职能；二是资金的需求方，即非法集资的发起企业，其资金需求需要得到满足。非法集资从某种层面看是一种市场行为，有供给方和需求方两方面的要素，但同时又是一种不规范的市场行为。供给侧改革就是要引导这种有实际市场需求、同时又亟待完善的市场供给方式，这就为民间集资行为的规范找到了理论及政策基础。

二、供给侧改革方向与非法集资

（一）供给侧结构性改革呼唤对民间集资的正确引导

我国产业结构问题突出表现在低附加值产业、高污染、高消耗、高排放产业的比重偏高，而高附加值产业、绿色低碳产业、具有国际竞争力产业的比重偏低。为此，需要加快推进科技体制改革，促进高技术含量、高附加值产业的发展；对金融领域而言，则是要通过金融体制改革，通过资金供给政策的引导，减少对“三高”产业的投入，鼓励银行这一主要资金供给方落实对落后产能的信贷控制政策，增加对高附加值产能的信贷支持力度。不管是民间集资还是直接融资，都应遵循这一方向的引导。我国将民间集资看作是民间借贷的变异形式，是民间借贷向专业化形态（私募基金等）演变过程中的一种中间形态。也就是说，只要未经社会公开宣传，向特定对象筹集资金，资金主要用于生产经营及相关活动，行为人有还款意愿的，不作为非法集资处理。换言之，如果一种融资行为，资金的投放对象和投放结构合理，同时又不违背国家基本的金融监管政策，最终会得一定的政策容忍度，而这种融资行为，也可以和非法集资划清界限。

（二）供给侧区域性结构增加了非法集资的处置半径

区域结构问题突出表现在人口的区域分布不合理。区域发展不平衡、不协调。为此，供给侧改革需要推进行政管理体制改革、财税制度改革、区划体制改革等，加快建设全国统一市场，解决不同区域发展不平衡问题，使人口和各种生产要素在不同地区自由流动、优化配置。这里说的生产要素的流动，包括了最为重要的资金的流动。也就是说，国家将会鼓励社会资金在不同区域的流动，一个区域的资金，可以用于支持其他区域的经济建设，这也为民间资金的自由流动提供的政策依据，同时也提出了挑战，增加了跨区域非法集资查办的半径。

（三）供给侧动力性和分配性结构加剧了界限模糊

我国经济增长过多依赖“三驾马车”来拉动，特别是过度依赖投资来拉动。实质上，“三驾马车”只是应对宏观经济波动的需求边短期动力，是经济增长的结果而非原因，制度变革、结构优化和要素升级才是经济发展的根本动力。要改变城乡收入差距、行业收入差距、居民贫富差距过大的现状，就需要加快推进收入分配制度改革、社会福利制度改革、产权制度改革和财税制度改革，促进收入分配的相对公平，缩小贫富差距。2010年5月7日，国务院以国发[2010]13号印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。该《意见》分进一步拓宽民间投资的领域和范围，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域，鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域、金融服务领域、商贸流通领域、国防科技工业领域，参与国有企业改革。既然民间基本可以进入这些领域，当然需要募集民间资本的主体，这一主体可以是中间企业，可以是资金需求者自身。从某种意义上讲，在供给侧结构改革的背景下，未来民间集资和非法集资的界限将更加模糊。

三、从供给侧改革看防控非法集资的主要难点

（一）融资方与投资方不对称，苗头识别难

一是集资主体的信息不对称。公众作为非法集资的资金供给方，对非法集资企业提供的工商执照、税务登记等手续缺乏有效的鉴别力，对于披着合法外衣同时经营者实体产业的企业的真实融资动机难以识别，投资者在信息严重不对称的情况下难辨真假。二是法律水平不对称。多数非法集资案件显示，受骗群众多为企业退休人员、下岗职工等低收入群体，受文化素质所限，相比较于资金募集方，缺少对非法集资等相关法律法规的了解。三是投资心态不对称。投资者幻想得到比实体经营者更大的利润回报。处于社会经济转型期的中国，投资者心态浮躁、投机暴富的心态严重，明知集资非法且风险极高，仍抱着侥幸心理，投资缺乏理性，甚至存在借款投资行为。四是风险防范意识不对称。往往是集资者处心积虑，投机者毫无防备。不法分子集资初期，多以支付高息、红利或给予定期分配实物为诱饵，使部分集资人员获得暂时实惠，进而利用其进行宣传，而后期参与集资大众，受亲戚朋友的高额收益蛊惑，最终落入非法集资的骗局。五是资金用途不对称。资金用途或为生产经营，或为非法占有，法律规定“集资诈骗罪”的构成要件是“以非法占有为目的”，而当前很多集资者都以“生产经营”为目的，都或多或少建有种植业、养殖业、厂房、生产线等实体，或者最初以经营实业为主，之后以非法占有为主。在实践中，正常的生产经营所需筹集资金与以生产经营为由进行集资诈骗之实往往难以区分。

（二）政府与市场对非法集资的定义不对称，裁决界定难

2011年1月4日起实施的《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，明确了非法集资的非法性、公开性、利诱性和社会性等四大特征，缓解了非法集资类案的量刑标准认定困惑，但其间依然存在很多模糊地带，主要表现为：一是部分借贷双方私下约定，借款合同中不出现借款利息字眼，形式上是普通的借款关系，满足无利诱性的特点，但实质上存在利诱性，法律取证难。二是对民间借贷中介服务公司是否合法，是否扩大中介服务的经营范围，是否存在变相吸收或占有借贷双方资金的情况调查取证难。三是特定对象和社会不特定对象难区分。特定对象通常界定在单位职工、亲属、朋友等，但亲属、朋友这些词汇有极大的伸缩性。是定性为面向特定对象融资还是定性为面向社会大众融资存在定性难。四是房产商以还本销售、售后包租、缴纳诚意金等吸收大众资金是定性为非法集资或民间借贷依然难以界定。五是损害结果难以预判。震惊全国的吴英非法集资案，暴露出非法集资的概念是否合理仍然存在角力。“吴英案”代表了一种不确定性的焦虑。因为这不确定性，民间借贷成为了悬在民营企业家头上的达摩克利斯之剑。普遍观点认为，过度的金融管制是民间借贷产生的重要原因，民营企业无法在“白市”融到资金，自然会依靠其他手段，而实际判例时，往往又以是否归还和最终损失作为界定非法集资的依据。

（三）监管资源供给与需求不匹配，监管合力不足，调查取证难

供给侧改革强调政府资源配置在市场需求之处，但目前监管资源相较于非法集资的配置，显然不足。一是监管资源缺乏。打击和处置非法集资联席会议办公室过去设在银监部门，作为打非成员单位，基层分局监管资源缺少，监管力度不够，缺少专门的办案经费，后设在地方政府的职能部门后，同样存在类似问题，政府相关部门抱怨对银行业务了解太少，难以有效履行职责。二是部分地方政府存在保护主义思想。从一些案例看，部分公职人员自身参与非法集资，涉及到自身利益，抵制监管；个别地方政府部门责任意识不强，沟通不畅，有的案件从调查取证直到宣判，均未认真执行联席会议报告制度。三是预防和处置非法集资的合力不够。虽然各级地方政府建立了处置非法集资联席会议制度，制定了实施办法，部分行业主管部门也建立了行业性的预警和查处机制，但部分基层监管者对法律认知水平不高，政策界限难以把握。从实际执行来看，依然存在事前预防薄弱、事中推诿、事后资金追缴难等问题。

（四）社会涵盖面广，维稳压力大，清收处置难

一是涉及面广，清偿能力有限。部分法集资涉及群众众多，时间跨度较长，犯罪分子将集资款用于支付前期利息、或挥霍或转移，公安机关介入后，查封扣押的资产往往与集资款数额相差很大，资产处置远达不到参与者的期望值。二是弱势群体多，社会影响大。部分参与者为弱势群体，参与资金为积攒多年的养老钱或离退休金，在债务清理清退问题上如处理不慎，易引起集体上访、聚众闹事等社会不稳定行为，激化社会矛盾，甚至造成局部地区社会治安动荡。由于非法集资涉及维稳，责任重大，部分地方党政害怕影响政绩，存在故意拖延不办的现象，加大了清收处置工作的难度。

（五）供给侧与需求侧需求不对称，彻底根除难

从供给侧改革的源头上看，城乡居民投资供给侧狭窄与中小企业融资需求侧狭窄叠加，是非法集资难以根除的主要原因。供给侧和需求侧的信息不对称，在资金市场上表现为投资信息与需求信息的不对称。一是城乡居民闲置资金多，投资理财需求旺盛，投资渠道狭窄。伴随我国经济快速增长，老百姓财富日益增多，资产保值增值需求迫切，现有的投资品种要么受国家严格调控，要么收益较少或风险较高。如房地产等固定资产投资被国家严格控制；居民储蓄存款在剔除物价上涨等因素外，实际为负利率；股票、期货等证券投资市场不成熟，投机性极强，风险很高，投资理财能力差的情况下，投资者多以亏损收场，收益率无法得到保证。二是中小企业或个体工商户融资需求旺盛。部分企业或个体工商户由于盲目扩大生产经营、管理不善、融资缺乏抵押物等诸多原因导致其难以靠正常渠道融资继而转向民间借贷市场。另外，有少数非法集资组织者，为了骗取公众存款，成立合法公司，混杂在正规民间融资队伍中，进行非法集资活动。由于投融资需求的不对称，实体经营企业无法通过正常或合法渠道获得满足的情况下，产生了庞大的民间借贷市场，而目前对正常民间借贷市场缺乏监管和立法保护，民间借贷市场面临着较高的交易成本，投资实业者由于无法承受民间融资市场较高的交易成本，逐渐退出市场，而愿意接受高交易成本者往往从事非正常的投资项目，导致非法集资病根难除。

四、对策及建议

（一）优化民间金融的生态环境，放宽民间投融资渠道，化解中小企业融资难题

解决民间融资领域供给侧与需求侧的不对称，是非法集资难题的根本解决之道。供给侧改革强调政府提供与市场导向相匹配的公共政策供给方式，在民间融资领域，就是要逐步规范、适当放宽民间投融资渠道，从根本上解决中小企业融资难题。一是优化民间借贷的体制机制。应建立健全民间借贷服务体系，为民间借贷的发展提供必要的信息服务、担保服务和人力资源等服务，并加强对相关机构的监管，如构建民间借贷供需的信息服务平台。允许民间“非法”金融机构依据合伙制企业法成立，以正规金融市场的制度加以约束，使其在阳光下运行，便于监管。二是合理疏导和管控民间资本。拓宽民间资金投资渠道，加大对民间资金的疏导，逐步放宽电力、通信、基础设施、军工、金融等领域的民间投资限制，促使民进国退，如适度调低银行股本金准入的标准，提高民间资金注资城市商业银行、农村信用社、村镇银行等地方性中小金融机构的比重。三是着力化解中小企业融资难。监管部门应充分发挥主体金融的作用，加快金融机构布局县域和乡镇的步伐，创新业务品种，满足不同客户需求，促使民间资金流向中小企业。加强对银行业机构的窗口指导，对中小企业信贷专营机构实行单独的考核激励机制，尽可能满足中小企业和公众对金融产品、服务多样化的需求；地方政府金融办协调各相关主管部门与银行业机构，加强对暂不符合授信准入条件的中小企业点对点、面对面的跟踪、辅导，帮助其尽快达到信贷准入条件，着力化解中小企业融资难题。

（二）完善法规体系，积累执法经验，为查处非法集资提供法制保障

加强法规体系建设的资源供给，是非法集资领域供给侧改革的保证和方向。资源的供给首先是政策的供给、经验的供给。一是应进一步细化正常民间金融活动与非法集资的界限，建议在《刑法》中设置“非法集资罪”，对非法集资行为做出专门界定，使非法集资明确区别于其他民间借贷行为，明确哪些集资行为需要批准、由哪个部门批准等事项，在立法上明确相关部门的职责权限。立法机关应对现有的法律法规、司法解释和规章进一步梳理、补充，加快完善包括相关法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章在内的法律法规体系。同时，注意完善相应的司法解释，从刑事角度从严惩处非法集资犯罪行为。二是从法律上明确非法集资查处的监管主体、职责分工、工作程序、组织实施等问题，建立查处非法集资的工作机制。三是加强监测预警，及时发现苗头。应重点强化对民间借贷、房地产销售、地下钱庄等非法集资高发领域的监控。设立并广泛公布群众举报电话，依靠群众获取有关非法集资活动的各种信息。四是完善非法集资调查取证和司法处理案例库建设，加强执法人员队伍建设，提高处置非法集资时调查取证的有效性和准确性。

（三）加强监管资源配备，完善政府处置职能，建立有效的工作机制

供给侧资源应向监管部门及地方政府的处非工作倾斜，完善职能，厘清机制：一是加大监管人力、财力、物力的资源配备，落实专门机构和人员负责日常监测预警、举报受理、风险提示、调查取证、性质认定、依法处置、及信息报送等，同时加强对从业人员的专业技能培训，提高监管能力。二是加大对行业条线管理，各行业主管部门要加大对本行业从业人员参与非法集资的排查和处置力度，确保公职人员、工薪阶层人员和个体工商户自觉遵纪守法。三是坚持以政府为主导，建立健全失职问责机制，切实发挥联席会议的作用，定期或不定期召开会议，讨论非法集资有关问题，确保银监、金融办、公检法、工商税务等各部门有效沟通协作和履职。处非各成员单位加强联动，一旦发现处非苗头，及早介入，打早打小，把非法集资活动消灭在基层、消灭在萌芽。四是将处非工作纳入地方政府及各行业主管部门综合考核内容。将打击和处置非法集资活动纳入地方政府及各行业主管部门经济社会综合评价体系及领导干部政绩考核的重要内容。五是各级政府设立专门的处非工作经费并纳入财政预算，为处非工作配备人员，对宣传培训经费、办案经费等实行报账制，从人力、物力、财力上提供支持。六是研发推广打击非法集资法规信息系统，在上下级之间、政府与职能部门之间、职能部门与职能部门之间实现信息共享。七是各级政府金融办定期组织相关部门对各成员单位处非工作开展情况、信息报送情况、宣教工作开展情况进行检查通报，并视情况进行奖惩，督促职责落实。

（四）加强公众宣传教育，增强辨识能力，促进理性投资

供给侧资源包括劳动力、土地、资本、创新四大要素，供给侧改革对非法机集资的影响需要通过以下方面表现出来：一是资本的倾斜。作为资本配置的重要原则，应加大对处非宣传工作的投入力度，应广泛利用报刊、电视、广播、互联网等媒体，多方位、多角度、经常性地开展风险提示，通报非法集资的表现形式、特点，揭露犯罪手法和非法集资的欺骗性、社会危害性，增强社会公众的风险意识和辨别能力。定期组织新闻媒体配合公安、工商、金融等各成员单位，在报纸、电视、广播、互联网等媒体开辟专栏，通报非法集资的新形式和新特点，对非法集资典型案例进行剖析。二是劳动力的倾斜，即充分发挥基层街道办事处、农村村委会、银行保险证券营业场所等与老百姓直接接触的基层人员的作用，大力宣传非法集资危害，做好舆论引导和法制宣传工作，引导社会公众增强法律意识和投资风险意识，自觉远离和抵制非法集资，有效遏制非法集资活动的传播和蔓延。三是创新的倾斜。应建立举报奖励制度。应建立举报奖励制度，及时查控涉案财产，做好资产保全工作，防止转移和流失，依法从重从严打击首恶分子，及时向社会公开办结的重大典型案件，教育群众，形成对非法集资的强大舆论攻势，震慑违法犯罪。打击和处置非法集资部际联席会议办公室应向社会大众公布举报电话号码，消除基层部分地方党政公职人员影响，让公众积极参与预防和处置非法集资工作，欢迎公众提供全国非法集资线索，对核查属实的举报，要给予奖励，以便及时反应，及时查处，降低危害，从根本上根除不法分子生存土壤。

[1]关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见(国务院国发[2010]13号)[Z].2010.

[2]洪崎.供给侧改革中的银行机遇[J].中国金融，2016，(1).

[3]李由.发展需求与政府供给——兼论供给侧改革[J].人民论坛，2015，(12).

[4]彭少辉.非法集资的刑法规制与金融对策[J].中国刑事法杂志，2011，(2).

[5]周立刚.非法集资案的刑事法律适用评析——以吴英案为切入[J].北方经贸，2012，(7).

[责任编辑 陈丽敏]

D924.33

A

1673-291X（2017）22-0080-04

2017-02-18

罗新星（1977-），男，重庆人，经济师，硕士，从事宏观经济、区域经济、银行监管政策、银行经营战略及管理研究。