环境监察执法的难点与重点分析

马 辉/河南省新蔡县环境监察大队

环境监察执法的难点与重点分析

马 辉/河南省新蔡县环境监察大队

伴随着新《环境保护法》的实施，一系列制度创新和实施举措创新将环境监察执法引入了新常态。在新常态下，环境监察执法取得了很大的进步，但在某些方面仍然存在着一些问题，因此需要这针对这些问题，采取措施。本文主要是对环境监察执法的创新、难点和重点进行分析论述。

环境监察；执法；难点；重点

一、环境监察执法的创新分析

环境监察执法是落实环境保护法律、政策及其配套措施的最直接、最有力手段，对塑造环保行政秩序，维护公众权利，推动生态文明建设意义重大。

（一）制度上的创新

1.新法化解了长期困扰环境监察部门的“身份危机”，明确了环境监察机构的“现场检查权”，为独立执法、权威执法提供了规范依据。

2.为遏制排污企业的违法排污行为，新法通过“按日计罚”“查封、扣押”“限制生产、停产整治”“强制信息公开”等极具威慑力的制度创设了更加系统完善的行政处罚和执行体系，并出台了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》和《企业事业单位环境信息公开办法》等配套办法作为实施保障。

3.针对政府的责任缺位、虚置，新法要求地方政府承担起“对本行政区域的环境质量负责”的属地责任，创设了“主要职责+环保职责”的一岗双责模式和“党政同责”的责任追究机制。这是防止地方政府盲目决策的底线。

4.为矫正地方政府、环保行政机关的不作为、乱作为等执法乱象，新法第68条通过列举方式明确了对8种行为的问责方式，不仅明确了行政问责的条件和处罚形式，问责的可执行性也随之加强。

（二）实施上的创新

1.积极探索督政机制，通过国务院授权环保部门约谈地方政府的主要责任人，推动地方政府积极整改政府发展和环保行动方案，提升环境监察执法水平。

2.建立区域协调机制，通过联合执法、交叉执法和强化执法的方式，加强跨区协作，以监察执法的整体性回应环境污染和生态破坏的整体性。

3.大胆实践环保、公安、检察和司法机关的联动执法机制，推进“两法衔接”工作，实现行政处罚和刑事处罚无缝衔接。实践中的常规做法是，借助公安机关的介入遏制环保机关执法检查时的暴力抗法情形；通过环保部门的通力合作帮助公安部门在侦查过程中更便捷地取证、监测、评估污染损失；通过检察机关的提前介入确保涉嫌环境污染罪的嫌疑人被及时批捕起诉，向环保机关提起检察建议督促其提升执法水平和能力；通过公益诉讼、行政诉讼等司法方式发挥法院在监督执法、追究排污者责任方面的“兜底”功能。

4.凭借公示污染排放信息、行政处罚信息等信息化规制方法，影响排污者的社会声誉度和诚信指数，降低其发展能力。

二、环境监察执法的难点及问题

（一）体制上的难题

如何理顺、明确“统一监督管理”和“分工负责”之间的关系，消除部门权责不明、职能交叉的现象仍是新常态下环境监察执法的体制难题。新法第十条在中央和地方两个层面重申了环境保护工作的监督管理体系，确立了纵向和横向两个层级的监督管理体系。但是，对“统一监督管理”的核心在于监督、管理还是协调并没有给出清晰的说明，这将引发体制上的混乱：

第一，在纵向体系中上级对下级的监督意识、能力不足，这主要是由于上级环保机关的业务指导和监督功能难以与地方政府的财权、人事权相抗衡，导致纵向的监督管理有效性较差；

第二，在横向体系中，环境保护部门与其他行业主管部门职能交叉，还没有无制度化或程序化沟通协调机制，很难实现统一监管。

（二）机制上的难题

如何提升环境监察执法能力、意识，使其满足国家生态文明建设的社会转型需要是新常态下环境监察执法的机制难题。现阶段，国家的环境监察执法制度体系的不断完善与基层环境监察执法能力羸弱形成了强烈反差。这一方面是因为基层环境监察执法队伍专业化程度低、执法人员素质不高、执法经费和装备难以保障，另一方面则与地方政府的能动性、积极性不高有关，特别是在经济新常态之下地方政府“稳增长、保就业”的发展目标与环境监察目标之间的张力关系日渐增大，地方政府的轻视造成了环境监察执法机关的执法地位不明、权威性较差的窘境。同时，钓鱼执法、选择性执法等执法不公和缺位问题也从侧面反映了地方政府环境监察执法能力意识与国家生态文明建设任务对地方政府提出的统一性要求之间的巨大落差。

（三）行动上的难题

如何在严格规范和约束执法行为的前提下进一步强化执法，加大对环境违法犯罪行为的惩治力度，是新常态下环境监察执法恒久的行动难题。现阶段，环境监察执法既存在“越权、越位”问题，也有“缺位、不到位”问题。在新法实施后，全国掀起了一场严格执法的新浪潮，环境执法力所不逮的孱弱形象得以改善，但各地方的执法效果参差不齐。一方面，部分新制度的实施还存在争议，监察执法难免存在纰漏错讹之处；另一方面，新法赋予环保机关现场检查权之外,还赋予它们查封、扣押、限制生产、停产整治等权力，权力的扩大和舆论的导引极易造成执法权的滥用，使其陷入越位、越权的陷阱。如何平衡环境保护和企业经济权利之间的关系要引起足够的重视。

三、新形势下推进环境监察执法的重点

（一）继续完善顶层设计，构建系统的环境监察执法制度体系

第一，我们要弄清当前制度体系中核心概念的内涵与外延，对“属地责任”“统一监督管理”“按日计罚”“保护优先”等概念做出明确的界定，才能准确理解政府、环保职能机构、执法人员的法定职责和履行程序，使新法真正发挥基础性、综合性法律的统领作用。第二，以新法为基准，制定或修订土壤环境保护、水污染防治、大气污染防治、环境影响评价、排污许可、环境监测等方面的法律法规，消除新旧法之间的冲突，弥补现有监察执法体系的制度漏洞。另外，在《立法》修改之后，设区的市被赋予了环境保护方面的地方立法权，这给基层环保机构因地制宜地开展环境监察执法带来了便利。通过行使地方立法权，制定符合本地实际的环境监察执法制度，将会是我国环境监察执法制度体系重要的填补机制。

（二）建立网络化的环境监察执法系统，搭建政府、企业、社会组织和公众合作的平台

这里的合作机制是多层次的复合结构：在垂直关系上，重视上下级政府之间、政府与环保行政部门之间、上下级环保行政部门之间的领导或指导关系，探索理顺中央和地方的环保职责、调动地方环境监察执法积极性的新机制，以生态文明和依法行政的双重理念重塑环境监察执法的权力结构和运行环境，破除地方政府权力运行中阻碍环境保护的负面因素，以“严把环境执法关”为主线将环境监察执法确立为政府的核心任务之一。在水平关系上，既要理顺不同职能部门之间关系，调动有关部门开展环保工作的积极性，还要通过经济激励、契约模式等新型治理模式塑造企业自主规制的能力和动力机制，也要借助于社会组织和公众通过公益诉讼、检举监督权、第三方治理、代履行等方式与行政机关形成执法合力。在这个意义上，在这个网络化结构中流动的不仅是信息，还有一定的权力要素，其根本旨趣在于建立政府与社会的合作伙伴关系。

[1]周珂. 生态文明建设与环境法制理念更新[J]. 环境与可持续发展, 2014（02）.

[2]杜辉.挫折与修正：风险预防之下环境规制改革的进路选择[J].现代法学，2015（01）.