提升农产品质量安全保护农林生产生态环境<br/>——解读新修订的《农药管理条例》

提升农产品质量安全保护农林生产生态环境
——解读新修订的《农药管理条例》

2017-12-22

今日农业 2017年1期

提升农产品质量安全保护农林生产生态环境
——解读新修订的《农药管理条例》

国务院法制办、农业部负责人介绍《农药管理条例》

国务院总理李克强签署国务院令公布修订后的《农药管理条例》（以下简称《条例》），自2017年6月1日起施行。国务院法制办、农业部负责人就《条例》有关问题进行了介绍。

问：为什么要修改《条例》？

答：农药是重要的农业投入品，农药的使用直接关系到农产品的质量安全和生态环境，因此，加强农药管理十分必要。现行《条例》是1997年公布施行的，已经不适应新形势下农药管理工作的需要，亟须修改完善：一是临时登记门槛低，导致低水平、同质化农药供给多，安全、经济、高效农药供给少，需要依法促进农药产业转型升级，提高农药质量水平。二是农药生产管理存在重复审批、管理分散等问题，需要调整管理职责，优化监管方式。三是农药经营主体规模小、布局散、秩序乱，有的制假售假甚至销售禁用农药，需要依法推动转变经营管理方式，完善经营管理制度。四是农药使用中存在擅自加大剂量、超范围使用以及不按照安全间隔期采收农产品的现象，需要依法加强农药使用监管，促进科学使用农药。五是现行《条例》的法律责任处罚力度不够，需要综合运用民事、行政等多种措施，对违法生产经营者实行严厉处罚，提高违法成本。

为了切实解决上述问题，加强农药管理，保证农药质量，保障农产品质量安全和人畜安全，保护农业、林业生产和生态环境，有必要修订《条例》。

问：《条例》在农药登记方面做了哪些修改？

答：《条例》对农药登记制度主要做了以下修改：一是取消临时登记，明确在我国生产和向我国出口的农药需申请登记，经登记试验、登记评审，符合条件的，由农业部核发农药登记证并公告。二是规定农业部组织成立农药登记评审委员会，负责农药登记评审，并明确了登记评审委员会的人员组成。三是规定申请农药登记，首先要进行登记试验，登记试验报所在地省级农业部门备案，新农药的登记试验须经农业部批准。四是规定登记试验由农业部认定的登记试验单位按照规定进行，登记试验单位对登记试验报告的真实性负责。五是规定了登记试验结束后，申请人应当提交的资料以及农药登记机关的审批时限等。六是规定了农药登记证应当载明的内容和有效期，以及农药登记证的延续、变更程序。

问：《条例》在农药生产管理制度方面做了哪些修改完善？

答：针对农药生产管理存在的重复审批、管理分散等问题，按照国务院简政放权、放管结合、优化服务的改革精神，《条例》做了以下修改：一是实行农药生产许可制度，明确农药生产企业应当具备的条件，并规定由省级农业部门核发农药生产许可证。二是规定委托加工、分装农药的，委托人应当取得相应的农药登记证，受托人应当取得农药生产许可证，并明确委托人应当对委托加工、分装的农药质量负责。三是要求生产企业建立原材料进货记录制度，采购原材料要查验产品质量检验合格证和有关许可证明文件并如实记录。四是规定农药生产企业应当严格按照产品质量标准进行生产，农药出厂销售应当经质量检验合格、附具产品质量检验合格证，并建立出厂销售记录制度。五是规定农药包装应当符合国家有关规定，印制或者贴有标签，并明确了标签应当标注的具体内容，特别要求用于食用农产品的农药的标签标注安全间隔期。

问：《条例》在农药经营方面做了哪些规定？

答：针对农药经营主体规模小、布局散、秩序乱，有的制假售假甚至销售禁用农药等问题，《条例》做了以下规定：一是取消农药经营主体仅限于供销社、农技推广站等主体的规定，实行农药经营许可制度，对高毒等限制使用农药实行定点经营制度，明确了农药经营者应当具备农药和病虫害防治专业知识、能够指导安全合理使用农药、经营场所应当与饮用水水源和生活区域有效隔离等条件，以及申请农药经营许可的程序。二是要求农药经营者建立采购台账，采购农药时查验产品包装、标签、产品质量检验合格证以及有关许可证明文件，并如实记录，不得向未取得农药生产许可证的农药生产企业或者未取得农药经营许可证的其他农药经营者采购农药。三是要求农药经营者建立销售台账，如实记录销售农药的名称、规格、数量、生产企业、购买人、销售日期等内容，并正确说明农药的使用范围、使用方法和剂量、使用技术要求和注意事项。四是规定农药经营者不得加工、分装农药，不得在农药中添加物质，不得采购、销售包装和标签不符合规定，以及未附具产品质量检验合格证、未取得有关许可证明文件的农药。

问：农药的使用直接影响到农产品质量安全，《条例》在农药使用管理方面做了哪些规定？

答：针对农药使用中存在的擅自加大剂量、超范围使用以及不按照安全间隔期采收农产品等问题，《条例》主要做了以下规定：一是要求各级农业部门加强农药使用指导、服务工作，组织推广农药科学使用技术，提供免费技术培训，提高农药安全、合理使用水平。二是通过推广生物防治、物理防治、先进施药器械等措施，逐步减少农药使用量，要求县级政府制定并组织实施农药减量计划，对实施农药减量计划、自愿减少农药使用量的给予鼓励和扶持。三是要求农药使用者遵守农药使用规定，妥善保管农药，并在配药、用药过程中采取防护措施，避免发生农药使用事故。四是要求农药使用者严格按照标签标注的使用范围、使用方法和剂量、使用技术要求等注意事项使用农药，不得扩大使用范围、加大用药剂量或者改变使用方法，不得使用禁用的农药；标签标注安全间隔期的农药，在农产品收获前应当按照安全间隔期的要求停止使用；剧毒、高毒农药不得用于蔬菜、瓜果、茶叶、菌类、中草药材的生产。五是要求农产品生产企业、食品和食用农产品仓储企业、专业化病虫害防治服务组织和从事农产品生产的农民专业合作社等建立农药使用记录，如实记录使用农药的时间、地点、对象以及农药名称、用量、生产企业等。

问：在法律责任部分，《条例》做了哪些补充完善？

答：为加大对违法行为的处罚力度，保证《条例》得到切实贯彻实施，《条例》进一步严格了法律责任：一是明确农业部门及其工作人员有不依法履行监督管理职责等行为的，依法给予处分和追究刑事责任；二是对无证生产经营、生产经营假劣农药等违法行为，规定了没收违法所得、罚款、吊销许可证，以及没收违法生产的产品和用于违法生产的设备、原材料等行政处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。三是对将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果等食用农产品的，规定了罚款等行政处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任；四是规定被吊销农药登记证的，5年内不再受理其登记申请；无证生产经营以及被吊销许可证的，其直接负责的主管人员10年内不得从事农药生产经营活动。

聚焦重点发力管好用好农药

当前，我国农业农村发展进入新的历史阶段，内外部环境发生深刻变化。农药作为必不可少的农业投入品，既对保障农业生产安全具有不可替代的作用，又给农产品质量安全和生态环境带来新的挑战。国务院及时修订了《农药管理条例》，这是促进农业绿色发展和可持续发展的重要举措，对于保障国家粮食安全、农产品质量安全和生态环境安全意义重大，影响深远。

新修订的《条例》和5个配套规章的基本内涵是“三提高、一加强”，即提高准入门槛、提高集中度、提高技术创新水平，加强农药市场监管。

(1)提高准入门槛。现在农药产品较多，有3.5万多个，每年新增3 000多个。但是现有农药产品中，同质化问题非常严重。平均1个有效成分就有40多个产品登记。据分析，现有的登记产品中，同质化比例超过90%。这次在制定配套规章中，提高了准入门槛，将原有的5个含量梯度减为3个，这可减少新增产品20%左右。

此外，还提高了生产、经营的进入门槛。特别是农药经营企业，小、乱、散问题突出。现在有36.7万家，超过60%都是个体及私营企业，小户经营，设施条件、人员素质都比较差，更不具备指导农民科学用药的素质。配套规章提出，经营者必须具备有专业知识的人员，配备可追溯电子信息码扫描识别设备和用于记载农药购销电子台帐的计算机管理系统。这利于控制小商小贩经营农药。

在提高门槛的同时，还建立退出机制。过去，农药登记是只进不出，产品越来越多，生产企业也是有了生产许可证就长期有效。这种状况必须改变，关键在于建立能进能出机制。在农药登记方面，加强对已登记农药的安全性和有效性监测评价，重点对已登记15年以上的农药品种开展周期性评价，加快淘汰对人畜健康、生态环境风险高的农药。发现有严重危害或较大风险的，不予延续登记，或采取撤销登记、禁限用措施。加强现有高毒农药的风险评估，有序退出，加快淘汰。在农药生产方面，鼓励企业兼并重组，淘汰或减少一批小散乱的农药企业。同时，发现生产的农药对农业、林业、人畜安全、农产品质量安全、生态环境等有严重危害或较大风险的，应当立即停止生产，主动召回产品。

（2）提高集中度。现在还有50%的农药生产企业，未进入化工园区或工业园区，特别是一些卫生杀虫剂企业，很多是小、散，更有游击战的做法，环境风险较大。配套规章提出，要提高集中度。新设农药企业必须进入省级以上化工园区，农药企业迁址和新增原药生产范围的，必须进入地（市）级以上的化工园区或工业园区。同时，要求农药生产企业必须落实国家产业政策，淘汰高污染、高风险的落后产能，不能生产国家淘汰产品，不得采用国家淘汰的工艺、装置、原材料从事农药生产，不得新增国家限制生产的产品。

（3）提高创新能力。《条例》及配套规章提出，支持研发机构、科研人员等新农药研制者申请登记，加强知识产权保护。允许企业联合研制新农药。

（4）加强市场监管。对无证生产经营、制假售假等违法行为提高罚款额度，除没收违法所得、吊销相关许可证外，增设列入“黑名单”等信用惩罚措施。

根据农药产业现状和发展需要，围绕上述目标，农药管理的任务主要体现在“控、压、限、移、减、管”6 个字上。

一是“控”，就是控制农药企业数量。通过兼并、重组、股份制改造等方式，组建大型农药企业集团，推动形成具有特色的大规模、多品种农药生产企业集团。同时，优化产业布局，培育一批具有核心竞争力的产业集群和企业群体。

二是“压”，就是压减登记农药产品数量。鼓励支持农药企业创制新药，鼓励已登记的产品优化配方、剂型，淘汰落后的配方、剂型。同时，提高农药登记的门槛，减少同质化，压低产品数量。

三是“限”，就是限制使用高毒高风险农药。现在还有12种高毒农药，要加快替代产品的研发，实行快速登记，加快生产应用。同时，加强现有高毒农药的风险评估，本着“成熟一个、禁用一个”的原则，有序淘汰现有的高毒农药。近期，农业部将发布《限制使用农药目录》。经营限制使用农药的，实行定点经营、专柜销售、实名购买、溯源管理，不得设立分支机构，禁止利用互联网经营限制使用农药。

四是“移”，就是引导农药企业进入化工园区。农药企业多是化工企业，对环境影响大。要坚持适度、有序的原则，加快淘汰高污染、高风险的落后产能。更重要的是提高集中度，降低环境污染风险。新设立农药企业或搬迁农药原药生产企业，必须进入化工园区或工业园区。制剂加工企业逐步向交通便捷、靠近市场的地区转移。环境敏感地区现有的农药企业要限期搬迁进入化工园区。这一点，一定要把握好，不能遍地设厂、四处开花。

五是“减”，就是减少化学农药用量。推进科学用药、精准施药，这是保障农产品质量安全和生态环境安全的重要措施。农业部组织开展了农药使用量零增长行动，取得了明显成效。要在总结经验的基础上，进一步完善技术模式和服务机制，在更高水平上实现农药减量增效。重点是推进统防统治提高防治效果减量，推行绿色防控控制病虫危害减量，加快推广高效施药机械提高农药利用率减量，还要推广高效低风险农药优化结构减量。

六是“管”，就是强化农药市场监管。加强农药市场监管，这是一项重要任务。要完善质量监督抽查制度，按照“双随机一公开”和属地管理的原则，综合运用随机抽查、重点抽查和专项抽查等手段，依法开展农药产品质量监督抽查，依法及时公开抽检结果，建立企业诚信档案。要始终保持高压态势，严厉惩处制假售假等违法行为，净化农资市场，维护农民利益。

修订版《农药管理条例》的十大转变

针对农资市场的转变，农业部门对我国的《农药管理条例》进行了修改。新《条例》实施后，农业部门要对农药生产、经营、使用进行一体化监督管理，管理面更广，责任更重，风险更大。所以，为了更好地实施新《条例》，各级农业部门应该未雨绸缪，及早做好相关准备工作。

1.修改农业部门的农药管理职能

以前，农业部门管理农药的职能是在多部门管理农药的情况下制定的，农业部门主要负责农药的登记和质量、使用监管。新《条例》赋予了农业部门统一管理农药登记、生产、经营、使用的职责。所以，农业部门的职能需要重新设定。比如，省级农业部门农药管理职能应该更改为：“省农业厅负责全省农药生产、经营、使用监督管理工作，负责农药生产许可证审批、颁发，负责农药经营许可证的监督管理工作，协助农业部做好农药登记工作，指导市、县农药经营告知和药害、使用事故的处理工作。省安监局负责对属于危险化学品的农药生产、经营单位进行安全生产监督管理。省工商局负责对违反农药广告法律法规违法行为的监管。”明确职责是新《条例》实施的前提。

2.做好技术支撑和能力保障

新《条例》对农业主管部门新增加了“农药登记试验备案”和“登记试验监督管理”职能；负责调查统计农药销售、使用情况，定期及时通报本级人民政府有关部门；负责建立农药生产、经营诚信档案，并予以公布；负责建立进销货查验、质量检验和废弃物回收等制度，鼓励减少农药使用量，加强剧毒、高毒农药监管；对无证生产经营、制售假冒伪劣农药等违法行为在原有处罚措施外，提高了罚款额度，负责建立“黑名单”；对已登记农药进行风险评估等工作。这些工作政策性强，技术措施要求严，试验检测设备要求高，所以要做好技术支撑和能力保障工作。

3.“农药生产许可”的颁发管理

新《条例》撤销了农药生产企业开办许可、农药生产批准证书（尚未制定国家标准、行业标准但已有企业标准的农药产品）、农药生产许可（有国家标准、行业标准的农药产品）三项行政许可。新设了农药生产许可，明确规定由省级农业行政主管部门负责颁发管理，市县负责生产企业的日常监管。

现在亟待处理的是原有生产批准和许可如何过渡到农业行政部门颁发的农药生产许可证，需要何时提供什么资料、手续。原来的生产批准和许可证件到期续展，有提前3个月申请的要求。也就是在6月1日以前，或者以后到期的，企业可以提前3个月向工信部等部门申请续展。

而且，省级农业行政部门颁发的农药生产许可证与以前其他部门颁发的生产批准和许可证有许多的改变，比如现在制剂按照剂型颁发许可证件，一个剂型一个生产许可（原来是一个品种颁发一个许可），原药按照品种颁发，一个品种一个生产许可。

所以，省级农业主管部门至少在一年内，主要开展原来的农药生产批准和许可证件转换为农业行政部门新颁发的农药生产许可证的工作。另外，就是做好新的农药生产许可证的审查标准、条件、程序和颁发等工作。

4.农药使用事故和药害处理

这项职能以前没有明确主管部门，所以一旦出现食用鲜食农产品中毒事件，工商、食品药品、卫生计生和公安部门都在参与，但没有主管部门，处理程序也不规范、科学。药害基本是农民与农药经销商协商解决，难以维护农民利益。

新《条例》规定农药使用事故和药害统一归农业部门负责，其他部门按照职能分工处理。如发生农药使用事故，应立即向农业行政主管部门报告，接到报告的农业部门应当立即采取措施，防止事故扩大；造成农药中毒事故的，由农业主管部门为主，公安、卫生计生等部门依照职责调查处理；造成农作物药害事故的，由农业等部门组织技术鉴定和调查处理。这项工作突发性强，比较复杂，直接关系群众上访、社会稳定和舆论导向，所以农业部门责任重大，要做好技术鉴定、产品检测、应对舆论、组织协调工作，还要有公正公平科学解决药害和事故的能力。

5.“农药经营许可”的颁发管理

新《条例》新设农药经营许可制度，由县级以上农业行政主管部门负责颁发和日常监管。省、市级农业行政主管部门负责限制使用农药经营许可证的核发、颁发和日常监管。现在工商行政部门实行的是 “先照后证”，也就是说只有办理了营业执照的单位，再在农业行政部门申请农药经营许可，农业行政部门颁发经营许可证以后，工商行政部门才能在营业执照上注明“农药经营”。特别是网络经营农药许可是一项新的工作，还需要积累经验。

因此，颁发农药经营许可前，还需要对已经营农药的单位按照新《条例》进行摸底和条件、资格审查，根据区域布局和生产需要，确定是否颁发农药经营许可证。同时，各地农业行政部门至少在一年内，主要开展对已经营农药单位的经营许可审批工作，制定审查标准、条件、程序和颁发等办法。

6.农药行政许可、检定管理、执法体系建设

农药行政许可单位、农药检定管理单位、农业执法单位，要各有分工，各有侧重，明确权力清单、责任清单和负面清单，形成相互制衡、协作、配合的高效工作机制。因此，各农业部门要积极主动向编制部门汇报，增加相应机构和行政、事业编制，增加懂得农药工业生产的专业技术人员。

与此同时，要争取实施新《条例》的宣传培训、许可评审、药害事故鉴定、监督抽查、检测试验、执法、仪器设备、表彰奖励等经费，将经费列入当地财政预算，并且配好仪器设备。要建立农药大数据平台，做到“四个行政许可”信息可以查阅，管理经营可以交流，监督检测信息可以共享，执法办案信息可以互动，有利于农业部、省、市、县农药监管工作联动。

7.农药生产、经营、使用安全监管

按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求和属地管理原则，各级农业行政主管部门理所当然负责本级农药生产、经营和使用的安全监管工作。农药绝大多数是化工产品，虽然危险化学品比例不高，但是每个环节的安全是大事，不能懈怠和掉以轻心。这就需要摸清企业家底，加强日常巡查，排除安全隐患。确保原材料采购、工艺设备、质量控制、产品销售、安全生产、职业卫生、环境保护、人员培训、追溯体系、责任追究等管理制度落到实处。特别要把好颁发“农药生产许可”“农药经营许可”的安全条件关，将问题解决在发证以前。

8.起草配套规章

为了配合新《条例》的实施，要做好配套规章的起草工作，制定《农药生产许可实施办法》《农药经营许可实施办法》，建立完整的农药法规体系，做到农药全生命期有法可依。特别是应该把地方行之有效的好经验，写进相关规章。比如，山东（农用地、商住地、工业地）省的高毒农药区域禁止经营，实行统一定点、统一采购、统一储备、统一使用、统一废弃物回收；高风险农药目录发布；低毒低残留农药推荐用药；农药告知公示；特色作物和小宗作物财政补贴登记试验；发布农药企业和产品“黑名单”等活动、制度和措施。各地以前以人民代表大会常务委员会、政府的名义下发了许多关于剧毒、高毒农药禁止经营和农药监督管理等规章文件，要对照新《条例》进行梳理，保持一致性。

9.服务引导农药企业

农药生产划归农业部门主管，最大的好处是有利于农药生产与农业生产的密切结合。农药生产不归农业部门管理，农业生产中需要的农药信息不能及时传递给企业，不能帮助企业搞研发，这样企业盲目生产，同质化登记，产品与农业生产需要脱节就很普遍。而农业生产急需的地下害虫、仓储、土壤消毒、烟剂、果品套袋和生物农药等，又十分缺乏新农药品种。以后，农业部门要利用实施新《条例》的有利条件，积极为企业服务，在政策许可情况下，主要体现的是减少审批程序，减少办理证件的相关费用，缩短办理时间，提高效率，鼓励创新，组织研发，加快技术改造，开发新产品，正确引导企业大力研发推广低毒低残留高效环境友好型农药，满足农业生产对农药的需要，促进做大做强。