药品零售连锁门店能否作为被处罚主体

文 / 于志深

案例简介

某药品连锁门店不能为其经营的药品硫酸氢氯吡格雷片提供合法的购进凭证。经查，该药品不是从总部配送的，是药店的负责人私自从上门推销的业务员个人手中购进，药品是合格药品，但总部对此事不知情。

执法分歧

观点一：零售连锁门店不具有法人资格，不能承担民事责任，应处罚药品连锁总部。

观点二：药店的药品不是从总部购进的，总部对此不知情，处罚总部不合理，而且连锁门店属于行政处罚法中的其他组织，可以处理门店。

观点三：如果是直营店就处罚连锁总部，如果是加盟店，就处罚连锁门店。

案例评析

关于连锁门店能否成为行政管理中的被处罚主体的问题，以前也有过讨论，但是没有最终定论。在执法实践中，还有很多执法人员包括基层执法者，对这个问题存有异议。近几年，我国对部分法律法规进行了修订，笔者运用法理学知识结合执法实践，再对该问题进行梳理，希望能为一线执法人员提供参考。

药品零售连锁经营的模式在我国非常普遍，连锁总部作为法人企业，各连锁门店是总部设立的分支机构，不具有法人资格。很多人认为连锁门店不能作为被处罚主体是依据《公司法》的规定，其第十四条规定：“公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。”因此作为分支机构的连锁门店不能独立承担民事责任，不能作为行政处罚案件的当事人。

这个理解是片面的，对于行政处罚主体的认定，不能只简单的依据《公司法》的一个法条进行解释，而要运用体系解释的方法，要从整个行政法律规范、民事法律规范的内容来评判，才能得出正确的结论。行政处罚中的被处罚主体有三类，《行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”可见，被处罚主体除了公民、法人，还有其他组织，不是只有法人才能作为被处罚主体。

条款没有对“其他组织”予以解释，但“公民、法人和其他组织”在《民法》中都有明确的界定，也不需要行政法律规范再来重新解释。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号）第五十二条规定：“民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：……（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构。”第五十三条规定：“ 法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人 。”可见，领取营业执照的分支机构属于其他组织，判断分支机构是否为其他组织以是否领取营业执照为依据。

药品零售连锁门店是由连锁公司设立，专门从事药品零售业务的分支机构，有自己的名称、经营地点、经营范围、人员、经营设施，领取自己的《营业执照》，有独立的《药品经营许可证》《药品经营质量管理规范认证证书》，属于其他组织，可以成为被处罚对象。2017年新通过的《民法总则》中指出：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系”，明确提出了“非法人组织”的概念。因此，行政执法人员应摒弃“不是法人就不能作为被处罚主体”的观点。

1999年，原国家工商局曾对这个问题进行过界定，《国家工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复》（工商企字〔1999〕第233号）：“各类企业法人设立的不能独立承担民事责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织（企业和经营单位），依照《行政处罚法》等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人，当该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担。”国家食品药品监管总局对这个问题也有界定，《食品药品监管总局关于印发食品药品行政处罚文书规范的通知》（食药监稽〔2014〕64号）第四十七条规定：“文书本身设有当事人项目的，应当按以下要求填写：当事人为公民的，应与居民身份证的情况相一致；当事人为法人或者依法设立的其他组织的，应与营业执照或者登记文件上的名称一致；当事人为没有领取营业执照的法人分支机构的，以设立该分支机构的法人为当事人……”国家食品药品监管总局的观点与最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释保持一致的。因此，分支机构能否成为行政处罚案件的当事人，主要以是否有营业执照为判断标准。

上面提到的观点二和观点三也都不全面。连锁总部和连锁门店都可以成为被处罚当事人，具体处罚谁，不是根据连锁店的性质是直营店还是加盟店，要视具体案件情节分析，依据违法责任自负的原则来处理。以本案为例，门店私自从个人手中购进药品，主要责任在门店自己，要对其从非法渠道购进药品的行为进行处罚；同时，总部在管理上也有缺陷，要承担疏于管理的责任。

案例延伸

如果门店从总部配送来的药品经检验不符合规定，应如何处理？笔者认为，这种情况需要综合考虑：如果连锁门店很多，又跨不同的行政区，从行政执法效率考量，应处罚连锁总部，责令其召回不合格药品（只处罚其总部即可）。但如果执法力量比较充足，涉案药品危险性较高，需要立即控制的，可以对连锁总部和门店分别立案，但对连锁总部要考虑违法一事不两罚原则。

药品经营企业要符合《药品经营质量管理规范》，其附录《药品零售连锁管理》（征求意见稿）规定：连锁企业可在全国范围内开设门店，总部可向其门店直接配送药品，也可委托其他单位配送。如果连锁门店的所有违法行为都只对连锁总部进行立案调查，以连锁总部为被处罚对象，在实际工作中很难操作，对于连锁总部不在辖区内的连锁门店，监管部门就没有办法来有效监管。如连锁门店从个人处购进药品，处罚连锁总部的案由不明确；再如连锁门店超出许可范围经营药品中药饮片，而连锁总部的经营范围有中药饮片，处罚连锁总部的案由也不准确。现在处罚信息公开，企业注重声誉，如果定性不准确，执法部门很容易成为行政诉讼中的被告。

综上所述，连锁门店是《行政处罚法》中的其他组织，可以成为被处罚主体。连锁门店有违法行为，处罚连锁总部还是连锁门店，要依据违法责任自负的原则来处理，做到具体案件具体分析，不能一概而论。