深化国地税征管改革，分类分级管理纳税人

汤默默

我国当前的财政体制是自1994年来形成的分设国税和地税两套系统的分税制的财政管理体系。但是伴随着经济的发展和国家治理能力的变化，我国现有的征管体制存在着一系列的问题，需要进行改革完善。特别是“营改增”后，国、地税局分工不合理问题十分突出。在这样的背景下，我国出台了《深化国税、地税征管体制改革方案》，发挥国税、地税各自优势，推动纳税服务的深度融合、国地税执法适度整合、不同部门之间的信息高度聚合，努力解决现行征管体制中存在的突出问题。

在《深化国税、地税征管体制改革方案》中，关于转变征收管理方式中对纳税人实施分类分级管理的相关规定格外引人注意。在此之前，我国税务机关在征收管理的时候采用“一刀切”的管理模式，对不同纳税风险的纳税人一视同仁，浪费了税收征管的资源，同时对重点税源的监督和管理也不充分，征管的效率不高。根据该改革方案规定，对我国的企业纳税人按规模和行业，对自然人纳税人按收入和资产实行分类管理。并且国家税务总局和省级税务总局对纳税人的涉税风险进行分析和评估，根据不同的风险等级采用差别化的应对方式，如风险较低的采用风险提示，对待风险较为突出的采用纳税评估，对待可能存在重大风险的采用税收稽查的方式。这样分层次，根据具体隋况有针对性的应对方式，有效的提高了税收征管效率和效果，降低税收征纳的成本，确保税收职能的发挥。

一、转变管理思路。实行分类分级管理

“营改增”的税收制度的改革，使得纳税人数量和办税事项都大幅提升。在这样的背景下，原本的管户式的税收征管模式难以为继。对纳税人实行分类分级管理模式，对纳税人按照企业和个人的区别，对我国的企业纳税人按规模和行业，对自然人纳税人按收入和资产实行分类管理。对企业纳税人按照规模进行管理，有效的区分了作为重点税源的大规模企业和作为一般税源的中小型企业。一方面，大规模企业的经济业务复杂，一般涉及到跨国家、跨地区的经济模式，特别是跨国企业在走出去的同时也面临着其他国家不同税收制度的国际税收风险，这就需要我国的税务机关提供有针对性、可靠的纳税服务。另外一方面，大规模企业作为重点税源，贡献了大部分的税收收入。对其倾斜税收征管的资源对保证我国税收收入的足额、及时入库是十分重要的。但是在实务环节中，具体按照何种标准对企业的规模进行划分是一个难题，各个地方的税务机关的具体标准有所不同，但是相差不大。对于将企业按照行业来划分，可以利用不同行业的特点进行管理，对于一家企业可以与其行业内的平均经济指标进行比较，设定一定合理幅度范围的波动值，如果该企业的经济指标超过该设定的范围，则视为一样异常情况。对其进行分析背后的原因，可能是经济波动或者经营周期等正常原因造成的，也可能是企业的经济业务中可能存在一定的偷逃税款的情况。利用计算机信息技术对企业纳税人进行分行业的管理，可以节省很多的税收征管资源，提高征管的效率。

二、按征管事项划分，打造团队模式

以前我国的税收征管的模式是“包户到人、各事统管”的征管员的制度。税收征管员按照片区划分，一个人负责一家企业的全部征收管理的事项。这种模式在征税事项日益繁杂的今天已经不合时宜，按照税源的结构和税收征管的特点，充分的利用各个部门的资源，按照不同的业务进行合理的划分，按照税收征管的环节进行设置相对应的岗位，并且规范不同岗位的职责和权利的界限。按照团队运作的方式，分类进行管理税收事项，实现整个征管过程的完整和责权分明。整合税务局的征管资源，实现从事前审核向事中事后监管，经验管理向大数据管理的转变。但是，事前审核的大幅度减少，移向事后监管，这也在一定程度上加大了企业的税收风险。对于有些优惠和税收制度的把握，企业如果把握的不精准，可能引起后期的税务机关的稽查。

三、以风险为导向。用数据进行管理

通过以风险管理为导向的管理新模式，对纳税人税法遵从情况进行分析，进行分类分级。将固定管户的这种征收模式改为分类分级管理的模式，从无差别的管理改为以风险管理为导向的模式，以经验管理向大数据管理的转变。对税法遵从度高的纳税人，及时给予提醒，减少对纳税人正常生产经营活动的干扰。对税法遵从度低的纳税人，进行纳税评估、约谈或者进行纳税稽查。结合实际情况，将有限征管资源配置于税收风险和税收集中度高的纳税人，中风险纳税人事项一般由稽查局负责，低风险及法制事务事项由基层分局（所）负责，纳税服务由纳税服务科负责。通过金税三期以及外部的数据，建立分级分类指標体系，利用数据分析进行管理。例如分析企业的年度税收贡献，并结合经营规模、税收遵从度，将企业纳税人分成若干个等级进行管理。利用税收大数据集中的优势，利用计算机等信息辅助工具，不断提升税收征管质量和效率。

四、优化纳税服务。提供个性化服务

伴随着事前审批向事中后监督的征管方式的转变，企业面临的税收风险也进一步增加。如何调整税收管理，优化纳税服务，为经济业务复杂的企业提供个性化的服务也是税务机关面临的挑战。税务机关和企业之间建立良好有效的沟通机制显得十分重要，例如定期召开税务机关和企业高层的见面会，建立税企高层的对话机制，解决企业最关心的一些纳税实务方面的问题显得十分重要。可以按照企业的申请，对大企业的涉税事项进行事先的裁定，在事前增强企业经营活动的税法的适用性，可以很好的提高企业的税法遵从度。通过开展合作管控的模式，探索税务事务所参与帮助企业建立税收风险管理内控机制的方式，以事务所事务所的培训方式为大企业提供政策支持。建立起大企业的重大涉税事项的报告机制和协调机制，为大企业的重大纳税事项提前与税务机关取得联系建立渠道。同时也规范大企业涉税诉求的处理和回复工作，为大企业的提供个化的服务。

全面推开营改增和深化国税、地税征管体制改革，对深化国税、地税合作提出了新任务新要求。在征管方式的转变中，对纳税人进行分类分级的处理有助于提高征管效率，缓解营改增后基层税务机关征管资源紧张的压力。整合税收征管的资源，统筹办税服务资源，切实减轻纳税人和税务机关办税负担，降低征纳双方办税成本。努力在2020年实现税收现代化的改革发展总目标。