湖州市生态文明制度发展历程研究*

沈月娣，朱 成

(湖州师范学院 人事处，浙江 湖州 313000)

湖州市生态文明制度发展历程研究*

沈月娣，朱 成

(湖州师范学院 人事处，浙江 湖州 313000)

湖州市在习近平总书记“两山”重要思想的指引下，将生态理念融入经济社会建设发展的全过程，在生态文明建设方面积累了许多宝贵经验。本文通过对湖州市2003-2016年14年间出台的与生态文明建设相关的制度进行历史性梳理和量化分析，对湖州市生态文明制度建设的经验和特色加以总结，以点带面开展前瞻性战略研究，为全国尤其是东部相对发达地区生态文明制度建设提供可示范、可操作、可推广的政策建议。

生态文明；制度；湖州模式；先行先试

湖州是“两山”重要思想的诞生地、中国美丽乡村的发源地、全国首个地市级生态文明先行示范区。习近平总书记在浙江工作期间，于2003年4月9日到安吉调研，就生态省建设发表重要讲话以来[1]，湖州市委市政府带领广大干部群众坚定不移地走生态发展之路，将生态理念融入经济社会建设发展的全过程，在生态文明建设方面积累了许多宝贵经验，值得深入总结、提炼和推广。本课题从湖州的实际出发，对全市包括三县二区自2003-2016年14年间出台的与生态文明建设相关的制度进行历史性梳理，总结中国东部相对发达地区生态文明建设的有效做法和成功经验，以点带面开展前瞻性战略研究，为全国生态文明制度建设提供可示范可操作可推广的政策建议。

一、湖州市生态文明制度文本的量化分析

2003年4月习近平到安吉调研后，2003年5月23日国家环境保护总局出台了《生态县、生态市、生态省建设指标(试行)》(环发〔2003〕91号)，安吉县于2003年6月3日出台了《中共安吉县委 安吉县人民政府关于生态县建设的实施意见》，自此开启了湖州市生态文明建设的序幕。本课题研究将2003年作为湖州市生态文明建设制度研究的起始点，以2007年湖州市第六次党代会确定建设现代化生态型滨湖大城市的奋斗目标以及2012年湖州市第七次党代会作出创建全国生态文明建设示范区部署为时间节点划分为三个阶段(2003-2006年为生态文明建设培育阶段、2007-2011年为生态文明建设发展阶段、2012-2016年为生态文明建设形成阶段)，对2003年以来湖州市(含三县二区，下同)的政策文本进行采集，并从“文本形式”“政策主体”“政策主题”和 “政策工具”四个维度对生态文明建设制度进行具体的分析，将政策文本中所蕴含的维度信息转化成数据，进行量化分析，力图从整体上把握湖州生态文明制度建设的政策取向和战略走向，从宏观上对该领域政策进行预测和解释，以实现“评判现有的制度政策体系是否科学、合理，并借此为未来湖州生态文明建设制度的优化和完善提供有效指引”的研究目的。

(一)文本形式分析

2003-2016年14年间湖州市出台与生态文明建设相关的制度文件共248份，湖州市相关制度文件主要采用了“办法”“方案”“意见”“通知”“计划”等几种文本形式，具体情况详见表1。“意见”“通知”“计划”“规划”“条例”“纲要”“规定”形式的文本时效性强，使用范围广，并且具有一定的权威性。而 “方案” “办法” “预案”“细则” 形式的文本则具有较强的可操作性，对于实际工作的开展具有指导意义。从文本形式来看，湖州市具有规范性和操作性的两类政策数量各占一半左右，相对比较平衡，对于生态文明建设可互为补充，有利于全方位加强生态文明建设。

表 1 湖州市生态文明建设制度“文本形式”统计情况

(二)政策主体分析

从发文涉及的单位来看，共涉及19个部门，其中15个部门独立颁布220项，9个部门联合颁布28项，具体情况详见表2。从政策主体的角度分析，能够准确地看出生态文明建设涉及的部门以及各部门之间的协作情况。通过对湖州市生态文明建设制度的政策主体进行分析，可以发现，14年间生态文明建设政策文件的出台基本由本地政府主导，近几年来相关部门开始参与生态文明建设政策的制定。但从总的数量来看，还是以本地政府颁发的文件为主，部门颁布的数量相对较少。而在由部门颁布的文件中，部门独立颁布的文件占大多数，联合颁布的文件较少，说明部门间的联动协调机制发挥有限。

表 2 湖州市生态文明建设制度“政策主体”统计情况

(三)政策主题分析

经过对248份湖州生态文明建设制度文件进行梳理，归纳了十二类政策主题，具体情况详见表3。透过政策主题维度来看各个政策主题的数量分布，可以发现，湖州市生态文明建设制度主要围绕总体规划、水环境治理、土地治理这三方面，超过了总数的一半。生态农业发展、矿山治理、大气污染防治、林业治理、节约集约用地、市容和环境卫生方面相对较多，而地质灾害防治、排污防治、节能降耗方面比较少。

透过政策主题维度来看各个政策主题的时间分布，可以发现，大气污染防治、矿山治理、林业治理、生态农业发展、水环境治理、市容和环境卫生、生态文明总体规划基本上每个时间段都有出台，说明湖州市一直以来对这些方面都较为重视；而对于大气污染防治、地质灾害防治、节约集约用地、排污防治、生态农业发展、水环境治理、土地治理、市容和环境卫生、生态文明总体规划方面的政策，则在近些年得到湖州市的重视，近几年这些方面出台了较多相关政策。

表 3 湖州市生态文明建设制度“政策主题”统计情况

(四)政策工具分析

环境政策工具指的是政府部门为了解决特定的环境问题或实现环境治理目标而采取的措施、手段和方法。基于政策工具对被规制者的强制性，一般按照强制程序的强弱顺序，政策工具可划分为“管制型政策工具”“市场型政策工具”和“自愿型政策工具”三大类，“市场型政策工具”又可细分为“利用市场”和“创建市场”两个子类。[2](P30)

(1)管制型政策工具：以行政力量为主，政府采取具有命令控制性质的政策，具有很大的强制性，治理效果的确定性很强。主要体现在政府制定标准，采取禁止性质的措施或目标责任制的相关措施。

(2)市场型政策工具：利用市场信号达到政策目标，通过激励企业、公众衡量自身的成本与收益情况，从而做出决策。这类政策工具主要表现在以补贴形式的正向激励及罚款形式的反向刺激等手段，治理效果的确定性较强，更具经济效率。

(3)自愿型政策工具：政府采取具有引导、推动作用的手段，从而促使公众自愿采取改善环境的行为，实现环境治理目标。主要表现在信息舆论、公民参与、道德说教等非强制性手段等。

在实际的政策工具运用中，除了使用某一类工具，常常会根据不同的治理主题，针对性地结合两种或三种类型工具(对三种类型的政策工具共同使用的情况，本文以综合型政策工具来命名)，以达到更好的治理效益。通过政策工具的角度进行统计(详见表4)，可以发现，湖州市生态文明建设制度大部分运用的是管制型政策工具和综合型的措施，超过了所有政策工具的半数；管制型+市场型政策工具以及管制型+自愿型政策工具的使用频率也较高；而单独运用市场型政策工具则相对较少。

从政策工具的时间分布来看，管制型、管制型+市场型、管制型+自愿型、综合型四类政策工具每个时间段都有运用，且从近几年来看，这四类政策工具使用的频率均有一定幅度的提升。市场型政策工具则在近几年开始使用，使用频率稳中有升。

表 4 湖州市生态文明建设制度“政策工具”统计情况

(五)湖州市生态文明制度文本量化分析总体评价

(1)从文本形式来看，受传统的管控理念的影响，湖州市制订的生态文明建设相关制度所采取的文本形式中，以“意见”“计划”“条例”“纲要”“通知”等形式较多，体现了湖州市的生态文明建设政策在整体上有较强的规范性和约束性；另一方面，“方案”“办法”“预案”等文本形式相对前者较少采用，表明在政策的可操作性和具体指导方面还有待加强。

(2)从政策主体来看，基于政府主导和统一管理的理念，湖州市现行的生态文明建设制度颁布的主体以中共湖州市委、湖州市人民政府为主导，仅有两个部门参与了生态文明建设制度的颁布，其他部门很少参与；而且政策颁布的主体大部分为本部门独立颁布，联合颁布数量较少，说明各部门直接的有效协作和沟通较少。

(3)从政策主题的分析来看，湖州市生态文明制度建设已经涉及九类不同主题，近几年对生态农业发展、水环境治理给予了高度重视，而且对于之前属于制度空白的水环境治理、市容环境等方面也专门出台了新的制度。但由于生态文明建设涉及整个湖州的各个方面，是多层次多主体的综合型建设，因此，有必要深入各个层面、多个主体，结合实际情况与特点出台更有针对性的相关政策，并为其他主题的政策制定留有空间。

(4)从政策工具的分析来看，在强政府弱市场的传统体制影响下，以政府行政力量为主的管制型手段在湖州市生态文明制度建设中占据了绝对优势地位，还没有一项制度是单独使用自愿型政策工具的，单独运用市场型政策工具也是少之又少。这表明市场及公众在生态文明制度建设中尚未发挥应有的作用。

二、湖州市生态文明制度建设的经验和特色

通过梳理分析湖州市十四年来的政策文件内容以及实施效果，我们不难发现，湖州市在生态文明制度建设中有许多值得借鉴和推广的经验，总体可以概括为21个字，即：“理论新、立意高、目标准、格局大、步骤明、任务清、保障强”。以习近平总书记“两山”重要思想为引领，以率先示范为方向，以现代化生态型滨湖大城市为总目标，以全国生态文明先行示范区和国家生态市建设为抓手，紧跟中央形势，踏准建设节奏。从安吉的美丽乡村建设出发，从培育精品村特色村开始，逐步扩展至县、区和市，小起点大步伐，沿着全省美丽乡村示范到美丽中国建设的路径，围绕生态文明这一灵魂和核心，持之以恒坚持不懈，一步一个脚印建设生态县、生态区、生态市。农村一、二、三产深度融合发展，产业、资源保障、环境支撑、文化、科技创新、制度六大体系建设任务完善而又具体，组织领导、资金筹措、决策机制、舆论氛围等各方面的保障措施到位。党政主导、上下齐心、全员参与，在实践、创新、发展全方位进行先行先试。

(一)坚持咬定目标、一以贯之，一张蓝图绘到底，体现了决策者的定力

2003年习近平到安吉县就生态建设进行调研，开启了湖州市以安吉生态县建设为代表的生态文明建设征程。2005年8月15日，习近平到安吉县余村考察，提出“绿水青山就是金山银山”的两山重要思想，再次为湖州市的生态文明建设指明了方向。湖州市深入学习领会习近平重要指示精神，坚定不移举生态旗、打生态牌、走生态路，湖州市国民经济和社会发展第十一个五年规划提出了“建设现代化生态型滨湖大城市”的奋斗目标。2007年3月27日，中国共产党湖州市第六次代表大会在题为《加快科学发展 构建和谐社会 为建设现代化生态型滨湖大城市而努力奋斗》的党代会报告中进一步明确：加快建设“生态湖州”，努力实现人与自然的和谐发展。从“十一五”开始，历经了“十二五”，跨入“十三五”，虽然各级领导换了一届又一届，但十几年来，湖州市坚持一以贯之，建设现代化生态型滨湖大城市奋斗目标不动摇，持之以恒推进生态文明建设，咬定目标不放松，一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干，成功走出了一条产业兴、生态美、百姓富的可持续发展路子。

(二)坚持战略谋划、全面布局，四城联创统筹推进，显示了领导者的智慧

早在2004年9月28日湖州市政府就颁布了《湖州生态市建设规划》(湖政发〔2004〕66号)，着手生态市的谋划，并将全国生态市的创建与全国文明城市、国家环保模范城市、国家园林城市作为一个整体，实施“四城联创”战略，提出了按照《国家级文明城市标准》《全国文明城市测评体系》《国家环保模范城标准》《国家园林城市标准》和《生态市标准》要求，进行四城同步谋划同步实施。*详见《中共湖州市委办公室湖州市人民政府办公室关于创建全国文明城市 国家环保模范城市国家园林城市 生态市的实施意见》湖委办〔2004〕19号，2004年10月22日。

创建初期便做好顶层设计，四城联创综合打造，立足当前展望未来，超前设计、统筹兼顾，创意新起点高，充分体现了协调发展的理念。根据国家标准对湖州生态市建设指标体系进行分析，对全市生态建设定位更精更细更具前瞻性和长远性，从单一区域的生态指标建设向功能性科学布局转变，编制全市生态功能区规划。统一谋划既从宏观上把握了全局，实现了统筹协调，又避免了掣肘扯皮重复建设，并按照近期、中期和远期三个阶段分别提出了阶段规划目标，按照时间点完成各项指标的建设，为湖州市于2014年提前一年完成全国首个地级市生态文明先行示范区的创建奠定了扎实的基础。

(三)坚持党政主导、部门联动，各司其职齐抓共管的工作格局反映了实施者的制度执行力

湖州市在生态文明建设之初，走的是一条政府主导之路，无论是建设生态市的决定还是生态市的建设规划，均是在政府主导及直接组织下完成的。如《湖州生态市建设规划》 就是由湖州市人民政府直接委托浙江大学编制，组织论证完成。而且，每项制度的出台和实施均设立了由一个市级主要部门牵头，包括公、检、法等政法部门在内的相关部门参加的联席会议制度，多部门联动，相互配合相互监督。尤其是公、检、法等政法部门的参与，为各项制度的贯彻实施提供了强有力的保障。领导高度重视。每个工程均由市领导牵头，明确牵头单位和配合单位。既有牵头部门和配合部门，又有责任人(牵头部门一把手)，持之以恒，坚持不懈，狠抓落实。

(四)始终坚持细化任务、压实责任，完善的考核评价制度确保了生态文明建设成效

湖州市所制订和颁布的生态文明建设的每项制度之下均以“重点任务及责任分解表”附件的形式明确重点任务、主要内容、主要责任单位和完成时间，将任务落实到具体的责任单位、牵头和配合单位，目标清晰具体，既有共性化的目标又有个性化的目标，还有否决指标。立足当前、着眼长远，重点突破、分步实施。责任明确，措施“六定”，细化分解层层落实，确保工作落到实处，防止部门、单位之间相互推诿，也便于工作的验收和主管部门的考核。

在明确目标任务和责任的同时，进一步强化了考核问责制度，把生态文明各项行动的实施情况纳入了目标责任考核体系和领导班子及干部政绩的评价内容之中，推行三级绿色生态考核办法，生态文明建设内容占县区党政实绩年度考核总比重的30%。建立治理保证金制度，年初上缴年底考核奖惩。实行领导干部生态环境保护“一票否决制”，对未完成省定考核目标任务的县区、部门在县区综合考核、万名群众评议机关中降一等次处理。综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进。体现了“踏石留印、抓铁有痕”的实干作风，善始善终，防止了虎头蛇尾，措施到位，取得了实实在在的成效。

(五)坚持人才支撑、科技引领，通过构建市校合作新机制，探索形成了生态文明建设的“湖州模式”

习近平总书记指出：“生态文明建设事关中华民族永续发展和‘两个一百年’奋斗目标的实现，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。”*http://mt.sohu.com/20160510/n448684066.shtml.生态环境问题归根到底是经济发展方式问题，经济发展方式的转型需要科学技术，人才是关键。湖州市委市政府对此有着强烈的忧患意识和敏锐的眼光，先后与浙江大学、湖州师范学院、中国科学院合作成立了“浙江大学新农村发展研究院湖州分院”“农民学院”“湖州市农村发展研究院”“湖州师范学院农村发展研究院”和“中国生态文明研究院”，依靠浙江大学、中国科学院以及湖州师范学院等高等院校和科研院所的科研平台，借智发展，积极探索创新合作机制，健全完善合作平台，精心实施合作项目。

湖州市自2006年5月21日启动与浙江大学的全面合作以来，站在“为浙江新农村建设走在全国前列探索规律、积累经验、争当示范、作出贡献”的高度，按照“长期、全面、战略合作”的要求，统筹谋划，大胆实践，实施《湖州市自主创新能力提升行动计划》 即“1381行动计划”。截至2016年12月底，双方合作项目的数量已达到935项。[3]农民学院推行的“学历+技能+创业+文明素养”型农民大学生培养项目，以及农推硕士培养项目、农业技术与经营人才高级研修项目，培养了一大批新农村建设领军型人才和实用型人才。

市校合作范围广、时间久、参与人数众多。在美丽乡村建设、生态文明建设、城乡一体发展等方面为全省乃至全国创造了经验，探索了全域全面、共建共享的美丽乡村建设的“湖州模式”和“绿水青山就是金山银山”的生态文明发展新思路。同时，湖州市也成为高校、科研院所把科研成果转化为现实产能的实验基地，高校和科研人员在解决现实问题的过程中学科水平得到了提升。

(六)始终坚持理念引领、文化弘扬，生态文化的发掘培育汇聚了全市干部群众的共同意志

湖州市坚持以“绿水青山就是金山银山”的重要思想为引领，把绿色发展作为长期遵循的原则，把生态建设与发展美丽经济、打造生态城市、建设美丽乡村结合起来。发展方式的转型既包括了生产方式也包括了生活方式，不仅需要科技和技术，更需要人的理念的转变。湖州市广泛开展以“绿水青山就是金山银山”为主题的宣传教育活动，充分挖掘本土生态文化资源，把“溇港圩田”“桑基鱼塘”“茶文化”“丝绸文化”“湖羊文化”等历史农耕文化，与休闲观光农业发展有机结合，使太湖溇港这一千年水利遗产和“桑基鱼塘”这一古老而又典型的生态循环模式焕发出了新的活力，“湖州桑基鱼塘系统”入选中国重要农业文化遗产，太湖溇港入选世界灌溉工程遗产名录。

坚持“文化搭台、经济唱戏”，使生态文明的理念外化于形内化于心，把培育生态文化作为基础性工程来抓，构建产业融合的生态文化体系。立足生态特色、产业特色、乡村特色，依托丰富山水和物产资源，大力发展富有特色的农事节庆活动和休闲观光农业。以南浔湖羊文化节、安吉白茶文化节、长兴系列农事节庆等活动为载体，挖掘传统地域文化中的农业生态元素和生态思想，将传承与发展有机统一，打造具有特色生态文化创意的品牌，走出了一条产业融合、互促共赢的休闲农业发展新路。加快培育生态型政府文化、企业文化和社会文化，不断提高民众的生态文明素养，将8月15日确定为“湖州生态文明日”，进一步汇聚全市干部群众投身生态文明建设的共同意志。

(七)始终坚持先行先试、自主创新，敢为人先的制度建设彰显了改革者的勇气魄力

依据国际标准和国家政策导向，湖州市敢于创新勇于改革，先行先试，在实践中积累经验，在诸多方面的实践均走在了全国前列，有不少是首创。如省级农业科研与技术推广体制(“1+1+N”农推联盟服务机制)、农业科技人才培养模式、长兴县农村宅基地用益物权保障机制改革和德清的洋家乐模式的创新，德清县户籍制度改革、南浔城南城乡统筹发展试验区的改革和安吉县旅游综合改革试点等，每个县区每个乡镇甚至每个村都有独特的或大或小的改革试点和实践经验，这显示出湖州市委市政府的改革魄力和人民群众的创新精神，将美丽乡村建设成果向“经营村庄” 的经营成果转变，变绿水青山为金山银山。

各县区、乡镇从本地实际出发，积极探索具有自身特色的建设路径，勇于创新突破、不断积累经验，努力形成各具特色的创建模式。湖州市善于把探索实践与制度设计紧密结合，做到政策研究与实践推动并重，同步部署、共同推进。注重将探索实践过程中形成的具有示范性的经验、做法及时进行总结提炼，上升为制度建设成果，既探索建立本地生态文明建设的长效机制，同时也为全省乃至国家层面的制度设计提供经验，为同类地区的发展提供借鉴。

作为美丽乡村的发源地，湖州市努力将实践成果转化为制度建设成果，积极制定标准，指导各地实践。安吉县作为第一起草单位制订的《美丽乡村建设指南》(GB/T32000-2015)于2015年5月正式发布，成为指导全国美丽乡村实践的国家标准。2015年7月，湖州市政府与中国科学院地理资源所合作签署的“湖州市自然资源资产负债表编制”项目通过验收评审，湖州市成为全国首个编制自然资源资产负债表的城市。2015年10月，国家标准化管理委员会批复同意《湖州市国家生态文明标准化示范区创建实施方案》，湖州市又成为全国首个创建国家级生态文明标准化示范区的城市。2016年7月1日，《湖州市生态文明先行示范区建设条例》正式施行。作为获得地方立法权后湖州市出台的首部实体性地方立法，该条例的制订出台也为全国同类地区提供了重要参照。

三、湖州市生态文明制度建设的启示

经过十四年的奋斗历程，湖州市的生态文明建设已完成了争创示范的初创阶段，正迈入成为可复制可推广模式的完善阶段。结合湖州市生态文明建设的现状，展望未来的发展目标，湖州市在制度建设方面应进一步做好以下几个方面的示范：

(一)进一步完善生态文明制度体系建设，着力提高制度的系统性

生态文明先行示范区建设是一个系统工程，制度本身也应具有系统性。制度建设既要有前瞻性和目的性，更要有系统性和规划性。综观这十多年来湖州市的相关文件，制订的相关制度很多，几乎每年都在出台的各种制度中将生态文明作为其中的一项内容，这导致生态文明建设制度显得零散，缺乏整体的系统性和规划性。

课题组曾去市、县档案馆以及市委、市政府相关部门，查询2003年以来有关生态文明建设的制度汇编，但一无所获。没有任何一个部门收集或整理这方面的制度，甚至湖州市专设的生态文明建设机构——生态文明办公室除了国家有关生态文明先行示范区的批复文件之外，也几乎没有其他制度文件可供查询。课题组只能通过各级政府官网按照年度从各种公开发布的文件中去查询和整理。

没有可供决策者、执行者和遵守者查询的统一的制度体系，更没有可以检索的制度数据库。知法才能守法，让大众知晓内容是制订制度的目的也是执行制度的首要前提，湖州市生态文明建设制度如此散乱，对于专门研究者而言知悉尚且如此之难，对于普通百姓而言，要知晓相关规定并去遵循更是难上加难，这最终会导致制度成为无人应和的制订者的独唱。因此，首先，制度本身不应是各部门根据自身定位所需孤立形成的制度碎片，而应从顶层设计的角度建立起相应的生态文明制度体系，在总的制度体系下再由各部门细化具体实施方案。其次，制度出台后应及时在固定栏目公布，便于民众查询、知晓和遵循。再次，应及时建立相应的数据库，并可利用互联网等现代信息技术进行检索和整理，供决策者分析效果、执行者快速执行、遵守者及时遵循。

(二)进一步增强相关职能部门在制度建设中的参与度，着力提高制度的可操作性和指导性

就制订主体而言，湖州市生态文明制度绝大部分是由湖州市人民政府和中共湖州市委两个领导机构颁布，环保等相关职能部门参与的极少，从而导致操作性不强。应积极推动相关职能部门参与到制定生态文明建设制度的进程中来，改变湖州市人民政府和中共湖州市委两个领导机构单一颁布主体的局面，形成密切配合、协调力量、统一行动的强大合力，在市政府主持的总体政策框架下发挥好各部门间的联动协调机制。

湖州市生态文明建设制度以“意见”“计划”“条例”“通知”等形式居多，更多地从宏观层面上设立目标和指引的文件，而缺少“方案”“办法”“预案”等政策文本形式，缺乏对于实施过程中的实施目标、具体要求、实施步骤等方面具有指导性的内容政策文件的重视。因此，湖州市政府及相关部门在制定生态文明建设制度时应兼顾这些文本形式，更好地统筹生态文明建设全局工作，从微观层面发挥好实际的指导作用，使政策更具有可操作性。

(三)进一步分层次有区别地选择不同的环境政策工具，着力提高制度的区分度和效用度

在生态文明制度建设中，存在着各种类型的政策工具，不同的政策工具因功能不同其使用效果也各不相同。湖州市生态文明建设之初所出台的制度均以政府直接干预为主，使用的大部分是以划分控制区域，规定排污、空气质量标准等管制措施为主的“管制型政策工具”。这种工具具有强制性高、短时间内见效快的特点，在生态文明建设初期有助于制度的快速推进。但随着制度建设的深入，在制订和使用制度时，应对各类政策进行准确的功能定位，区分政策工具的类型、效用度，在此基础上进行优化选择。政府应充分发挥市场和民众的作用，让市场在资源配置中起决定性作用，更多地使用“市场型政策工具”和“自愿型政策工具”。

对于同一类型的政策工具，也要根据实际情况区分对待、适度使用。如在治理污染中的政府补贴虽属于市场型政策工具，适度的政府补贴能显著改善企业的市场存活，但政府补贴的过量使用，一方面会带来污染产业过量生产，以及对公平性的损害。另一方面，可能会弱化企业的创新活动。清华大学公共管理学院许家云、毛其淋利用《中国工业企业数据库》数据系统考察了政府补贴对企业生存的影响。研究发现，政府补贴在总体上降低了企业退出市场的风险率，但高额度补贴则提高了企业退出市场的风险率，会诱使企业进行寻租和商业贿赂，最终导致企业非生产性支出的增加和创新激励的弱化。[4] (P132-136)

湖州市制定了首部实体性地方性法规《湖州市生态文明先行示范区建设条例》，并于2016年7月1日起施行。该法规作为湖州市生态文明建设的“基本法”，重点在于规范政府的公权力，而对自然人、法人和其他组织的权利义务规定较少，其导向性和引领性作用大于规范性和约束力作用，还不足以对人们的行为进行规范和约束。立法法赋予设区的市以地方立法权的初衷也是为了让法律制度根据地方的实际情况具体化特色化，更具针对性和可操作性。因此，应充分利用法律赋予湖州市的地方立法权，在已有的《湖州市生态文明先行示范区建设条例》的基础上，进一步将与生态文明紧密相关的各项政策上升为地方性法律法规，具体化和细化为民众可遵从的行为规范。唯有让制度外化于形、内化于心，才能形成政府主导、市场主体、公众参与的生态文明治理体系，确保生态文明建设本身做到可持续性。

(四)进一步完善生态文明建设组织机构的运行机制，着力提高制度的统筹性和协调性

湖州市建立了专门的生态文明建设领导小组，由市委书记、市长担任双组长，政法委书记、宣传部长、常务副市长、市委常委秘书长、市人大副主任、分管农业副市长、市政协副主席担任副组长。下设由市政府副秘书长担任主任、市政府办公室副主任担任专职副主任、市委宣传部、财政局、国土资源局、水利局、农业局、林业局、环保局、质量技监局等8家与生态文明紧密相关的部门的分管领导担任兼职副主任的生态文明办公室。生态文明办公室内设建设处和规划处，分别承担生态文明建设制度体系、建设方案的设计、规划工作，以及协调落实专项制度创新、先行先试、实践推介和考核评价工作。成员涵盖了市委、市政府和县区各主要部门负责人，并对38家成员单位的职能做出明确规定。

组织机构设立的初衷是好的，既有统领全局的领导小组，又有覆盖全局的各职能部门成员，还有承担日常工作的办公室。但在实际运行过程中，真正承担具体工作任务的是生态文明办公室及其内设的两个处室，由于没有设置各个组织机构运行的程序性机制，尤其是未界定办公室与各成员单位之间权利义务的边界，作为办公室很难起到统筹、指挥和协调的作用。而与生态文明相关的制度在实施过程中不可能事事召开领导小组会议，件件由市委市政府领导出面，导致生态文明建设中制度的实施和落实缺乏制度性的约束，制度的刚性不足而弹性有余，有时领导人的主观决断作用大于制度的强制作用。这对于制度短期内的实施有一定的推动工作，但不利于制度的常态化和可持续化。

政府应进一步简政放权，在明确承担生态文明建设中界定自然资源产权和目标责任的同时，培育统一开放竞争有序的生态市场体系，各职能部门要把主要精力从事前审批转向事中事后监管。强化生态文明办公室及其内设的两个处室利用市场调节的功能和手段，更好地培育创造公平环境，从政府主导，向政府引导、市场主体转变，“市场做的要尽量还给市场”，充分发挥市场的决定性作用，实现生态建设资源优化配置。

[1] 安吉：争当“美丽经济”引领者[EB/OL].2015-06-02.http://zjnews.zjol.com.cn/system/2015/06/02/020679852.shtml.

[2] 赵新峰,袁宗威.区域大气污染治理中的政策工具：我国的实践历程与优化选择[J].新华文摘,2016(19).

[3] 卢绍庆,朱原之.浙大—湖州市总结市校合作十年经验，进一步深化合作[EB/OL].2017-01-10. http://www.news.zju.edu.cn/2017/0106/c1043a379380/page.htm.

[4] 许家云,毛其淋.政府补贴、治理环境与中国企业生存[J].新华文摘,2016(11).

StudiesontheDevelopmentHistoryofHuzhou’sEcologicalCivilizationSystemConstruction

SHEN Yuedi，ZHU Cheng

(Human Resource Office, Huzhou University, Huzhou 313000,China)

Under the guidance of the important “beautiful scenery is the gold and silver mines” thought put forward by General Secretary Xi, Huzhou City integrates ecological concepts into the whole process of economic construction and social development, and it has achieved a lot of valuable experience in ecological civilization construction. By historical and quantitative analysis of the system of ecological civilization construction of Huzhou City between the 14 years from 2003 to 2016 this article promotes prospective strategic studies by drawing upon the experience gained on key points, and it provides demonstrative, practical and transferable policy advice for ecological civilization system construction nationwide, especially the relatively developed areas in Eastern China.

ecological civilization; system; Huzhou Mode; going and trying beforehand

C913.6

A

1009-1734(2017)11-0001-09

2017-09-15

国家社科基金项目特别委托项目“全国生态文明先行示范区建设理论与实践研究：以湖州市为例”(16@ZH005)，湖州市农业和农村工作办公室、湖州市社科联、湖州师范学院农村发展研究院“三农”理论招标项目“湖州市生态文明制度发展历程研究”(SNF16007)。

沈月娣，教授，从事生态文明制度建设研究。

[责任编辑杨 敏]