江苏省城镇化进程中的公共产品供给研究

摘要：城镇化进程中，随着人口不断涌入，人们对城市公共产品和公共服务的需求日益扩大并多样化，但是地方政府可以获取的资源和财力有限，以政府作为公共产品供给主体的情况无法有效满足公众对公共产品的需求。本文以江苏省新型城镇化背景下城市公共产品供给作为研究对象，探讨了公共产品供给现状及机制，分析了目前城市公共产品供给中存在的主要问题。

关键词：城镇化公共产品绩效

基金项目：2016年度江苏高校哲学社会科学研究一般项目：城镇化进程中城市公共产品供给有效性研究——以江苏省为例系列论文（编号：2016SJD790037）

城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程。十八大之后，新型城镇化成为我国应对经济转型升级、现代化建设的重要利器。但随着人口不断涌入城市，人们对于城市生活所必需的公共产品需求不断增长并日趋多样化，城市政府有限性的资源的财力和资源基础构成了城镇化发展中日益突出的矛盾，影响了城镇化目标的进一步推进。江苏是改革开放以来经济发展和城镇化进程最为迅速的省份之一，本文以江苏省在近年来迅速发展的城镇化背景下公共产品的供给为研究对象，分析公共产品供给的现状和机制，探讨存在的主要问题。

一、江苏省城镇化发展与城市公共产品供给概况

1.江苏省城镇化发展现状

城镇化率主要由城镇常住人口占地区总人口的比率表示。1978年，江苏省的城镇化率为13.7%，低于全国平均水平5.3个百分点；而截至2016年底，这一比率达67.7%，比全国平均水平高10.25个百分点。近年来，江苏省大力推进城镇化，在2015年底公布的《江苏省城镇体系规划（2015-2030年）》中，确定了到2030年城镇化率达80%的目标。根据2016年统计数据，南京市城镇化率已达82%，无锡、苏州、常州紧随其后均在70%以上；宿迁、淮安和连云港在全省排名最低分别为55.5%、59.7%和60.2%；其余各地区主要处于60%-70%之间。这一比率同其他省份相比，进步是非常显著的。然而城鎮化是一个经济、人口、土地和社会四方面协调发展的综合过程，不仅包括人口向城市流动形成的城市规模，还有这一过程中产业发展、公共设施配套、社会保障等公众所需的城市公共产品的提升。

2.江苏省城市公共物品供给概况

城市公共产品是一个地方的居民可以享用的公共产品，主要包括一个城市的公共基础设施、教育、卫生、社会保障等方面。自保罗·萨缪尔森1954年正式提出公共产品定义以来，非竞争性和非排他性作为公共产品的基本特性被确定下来。尽管斯蒂格利茨、布坎南等学者对于社会各类公共产品公共性程度的看法不同，但是大部分学者认为公共产品应由政府提供。现阶段江苏城市公共产品供给主要来源于地方政府，主要的公共产品支出的来源为地方的财政预算。从近年来的统计公报中可以发现，近年来省级财政预算收入与支出的缺口不断扩大。

尽管政府面临严峻的财政压力不断加大了公共预算支出，但供给还是无法满足需求。图1为近5年江苏省在一般公共服务、公共安全、教育等方面的财政预算支出情况。从表1中可以看出除了教育支出在近几年保持较高增长外，其余各项增长缓慢，一般公共服务还有下降的趋势。

二、江苏省城镇化进程中城市公共产品供给机制分析

了解城市公共产品的供给，主要解决三个问题：首先，公共产品供给的主体，即谁来提供资金；第二，公共产品的供给种类和规模，即供给决定的内容；最后，公共产品以何种方式组织生产，也就是公共产品由谁来生产的问题。

1.地方政府是城市公共产品的主要供给主体

在我国，地方政府是城市公共产品供给的主体。从供给最初的决策来看，地方政府以编制部门支出预算的方式确定公共产品的数量和结构。从供给的资金来源来看，主要以政府直接生产或间接生产的方式供给。政府直接生产是指政府机构或政府企业生产公共产品和服务。政府供应与非政府主体生产相结合的方式视为政府的间接供给，在这种方式中，尽管政府仍然作为供应核心提供资金来源，但其行为实质是出资购买非政府力量生产的商品或劳务。而从公共产品的后续管理上，政府更是位居主要的领导与管理的地位。

江苏省经济基础好，城镇化水平高，由于较好的经济带来了较为充足的财税收入使地方政府具有了投资公共产品的经济能力；而出于吸引投资加快经济发展的需要，地方政府也有供给公共产品的动力。以高居全省榜首的苏州来说，2016年一般预算收入高达1730.04亿元，2017年上半年GDP在全国排名第七位，雄厚的财政实力促使苏州市基础设施建设和相关公共物品的配套非常充足，在早些年进行的“2010中国城市公共服务质量调查”中苏州就居全国第一。

2.城市公共产品供给的内容不断丰富

在公共产品供给的种类和规模上，由于有较为充足的财政实力，江苏省城市公共产品的供给不断丰富提升，近年来在教育、医疗、社会保障和基础设施等多个方面表现突出。教育上，各层次的教育在国内处于领先水平。卫生服务方面，2016年全省人均期望寿命77.5岁，高于全国平均水平1.2岁，居民健康水平处于全国前列。社会保障方面，城乡一体的社会保障制度逐步确立与完善，社会保险、社会救济等投入不断提升。在基础设施建设方面，江苏更是引领全国，2015年江苏省道路长度达4.07万公里居全国第一。2015年城市用水普及率达99.83%，城市燃气普及率达99.56%。除了以上基本的公共产品之外，文化体育与传媒、节能环保等方面近年也发展迅速。

3.公共产品市场化供给方式逐步推广

尽管公共产品存在的非竞争性或非排他性导致了市场供给公共产品的困难，但是部分公共产品仍然可以由市场提供。一部分公共产品可以通过政府提供资金支持，以政府采购或政府补助的形式提供。而另一种形式是通过政府和私人合作，以市场化的方式供给公共产品。在这种方式之下，非政府力量通过筹资向社会供给公共产品，公共产品的所有权归出资方或一定期限内归其所有，出资方可以向公共物品的使用者收取费用。endprint

近年来江苏省通过多种创新形式从多种渠道筹集资金向社会供给公共产品，如近年来着力推广的PPP（Public-Private-Partnership）公私合营模式，取得的成绩引人瞩目。通过与社会资本合作，允许社会资本投资运营部分公共产品。截至2017年3月江苏省已有512个PPP项目甄选入库，其中有168个项目得以落地，总投资达到3350亿，吸引社会资本2780亿元，社会资本股份平均占比为83%。通过市场化供给促使公共产品降低成本，提高了资源的有效配置，减轻了财政负担，弥补了供给不足，同时更减少了腐败问题，提高了政府绩效。

三、城市公共产品供给目前存在的主要问题

1.城市公共产品总量供给不足

近年来江苏省多项经济指标均在全国处于领先地位，2016年人均GDP为全国第二位，城镇居民人均可支配收入居全国第四，城市公共产品供给不足的问题仍然較为突出。一方面是人口涌入造成的城市生活的拥挤。拥挤的人口带来了一系列问题。如从医疗卫生资源的配置上来看，2015年江苏省卫生人员的总数位居全国第三，但是平均每万人拥有的城市卫生人员数仅为100人，远落后于经济位于相同发展水平的浙江省的126人。另一方面，长期以来公共产品投入与公众需求的不匹配造成的局面，如江苏省人均拥有图书馆藏量仅为0.86册，不到上海市的三分之一。

2.区域内部公共产品供给不均衡

在我国，不同的地方政府拥有不同的税收政策，地方政府提供不同的公共产品，居民可以选择最佳居住场所，形成了政府间竞争机制，这在客观上有助于地方公共产品的有效供给和政府行政效率提高，但也造成了地区之间的发展不平衡。这不仅体现在不同地区经济发展和城镇化率的不同。如苏州人均可支配收入在2015年达50390元，是宿迁的两倍以上，南京和宿迁的城镇化率相差20%以上。公共产品的供给上体现出了更大的不同，如南京市每万人拥有医师数达27.1人，而宿迁仅为18.4人。图2为2016年江苏省不同地区的财政公共预算收入和支出的对比，从图中可以看出，较为发达的苏南地区不仅财政收入较高，财政缺口也较小；而发展相对缓慢的连云港、淮安、宿迁地区则面临着收入少支出多的紧张局面。从近年来的公共基础设施的建设项目中也可以了解到，苏北地区原本基础条件较差因此近年来投资建设的项目较多，但是财政资源有限又限制了地区基础项目的投资建设。

3.非政府公共组织的作用发挥不足

公共产品的供给可以由非政府部门参与，政府可以广泛动员社会资源参与公共产品供给，形成政府、企业和第三部门共同生产和供给的多元化格局，提高公共产品供给的有效性。但是江苏省在城市公共产品供给方面非政府公共组织发挥的作用却并不显著，供给主体过于集中在政府一方，这不仅造成供给很难及时增加，同时也带来了供给有效性的问题。比如没有调动社会成员参与的积极性和主动性，政府运营成本过高评价较低，公共产品供给缺乏专业性服务与公众需求不匹配等。

4.绩效评价机制有待进一步提升

由于城市人口结构的变化，公共产品的需求呈现出了多层次、多样化的特点，因此公共产品的供给规模和配置效率不再是政府考量的唯一指标，社会对政府公共产品供给的满意度更直接影响到政府的行政绩效。近年来，江苏省在公共产品供给方面着力改革，通过改进公共产品供给的资金来源，管理方式，供给内容等方面扩大公共产品的供给规模；还通过大力推进社会基本公共服务均等化等方式保障人民群众享受基本公共服务的机会。但是与投入相比，近年来公众对于城市环境、教育、卫生方面的满意度却没有相应提升。

目前公共产品供给的绩效评价机制还不健全，公共产品绩效评价更多反应在自上而下的评价方面，缺乏独立的第三方主体的外部评价机制，这对于公共产品供给的后续决策和社会公众的评价都带来了不利影响。

城市公共产品的发展对于地区的经济社会发展具有极为重要的意义。研究表明，地区经济生产总值的增长同一个地区公共产品供给数量呈正相关关系，地区生产总值越高，公共产品供给的数量越充足，反之则越匮乏。公共产品需求是推动城市产生的关键因素，地区公共产品投资增加，增强了城市吸引力；同时城镇化的过程离不开公共产品的配套与提升。因此了解社会对公共产品的需求，设计有效的城市公共产品供给的机制对地方经济社会的发展具有重要的意义。江苏省应从社会对公共产品的需求入手，通过有效的公共产品供给机制设计，积极发挥非政府公共组织在公共产品供给中的作用，构建完善的绩效评价体系，提升公众满意度，实现“强富美高”的新江苏建设目标。

参考文献：

[1]李鑫，李兴校，欧名豪.江苏省城镇化发展协调度评价与地区差异分析[J].人文地理，2012（03）：50-54.

[2]庞娟.城市社区公共品供给机制研究[J].城市发展研究，2010（08）：131-135.

[3]徐靖.我国城市公共产品有效供给研究[D].上海社会科学院博士学位论文.

作者简介：

彭璐（1982.8- ），女，汉族，山西大同人，经济学硕士，讲师，研究方向：经济学。endprint