公路路政管理中路产损失案件诉讼法律程序之适用

杨锦

《公路法》第85条规定：“违法本法有关规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任。”在实际工作中，对造成公路损害而又拒不赔付的当事人，路政人员基于本条是采取民事诉讼程序还是采用行政诉讼程序来挽回损失？同样，当事人对公路主管部门做出的既包含承担赔偿等民事责任，又包含罚款等行政处罚的处理决定不服时，应依法提起民事诉讼还是行政诉讼？所谓的“依法承担民事责任”是否就意味着必须采用民事诉讼程序？ 对此无论是《民事诉讼法》还是《行政诉讼法》都没有做出明确的规定，实践中有争议，笔者认为，公路路政管理中路产损害案件引起的争议，应当通过行政诉讼程序来解决，下面从三个方面试作分析。

一、路政管理行为归属

（一）路政管理主体的特定性

公路路政管理的性质是人民政府依法对公路进行的性质管理。《公路法》第8条规定：“国务院交通主管部门主管全国公路工作，县级以上地方人民政府交通主管部门可以由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”，为维护公路合法权益，《公路法》把路政管理执法主体明确规定为交通主管部门及公路管理机构。《公路安全保护条例》第三条第三款明确规定由公路管理机构依法具体负责公路保护的监督管理工作。依法保护路产路权，依法制止不法相对人破坏或非法占用公路、公路用地及公路附属设施的行为，是交通主管部门及公路管理机构的法定职责，不能由其他任何单位、个人代为行使，其与相对人之间只能是管理与被管理的行政法律关系。不仅国家投资的公路如此，即使是其他经济主体投资经营公路的路政管理，职责也是由交通主管部门行使。

（二）路政管理客体的特殊性

公路是国家的重要基础设施，在国民经济和社会发展中具有十分重要的地位。作为一种公用事业，受国家法律保护。《公路法》第7条规定：“公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损害或非法占用公路、公路用地及公路附属设施。”

（三）路政管理内容的法定性

路政管理是公路主管部门依据《公路法》赋予对公路进行管理的职权。公路主管部门的具体职责是管理、保护公路，依法对有关公路的法律、法规、规章的执行情况进行监督检查；检查制止各种侵占公路、公路用地、公路附属设施的行为，对路产损害案件依法进行现场调查取证和处理，对责任者责令其承担返还原物，恢复原状、赔偿损失等民事责任，处以没收非法所得、罚款等行政制裁，明确规定了公路路政管理的职权与职责是保护路产路权。在具体的路产损害案件中，公路主管部门依职权责令管理相对人承担民事责任的行为，实质上代表国家进行的。

（四）路政管理程序的規范性

路政管理是适用执行《公路法》的行为，必须严格按照法律规定的程序进行，法律程序是人们进行法律行为必须遵循的法定时间和空间上的步骤和方式，它是对行为的抑制，是实现权利义务的合法方式和必要条件。程序的延续性，正当性是保证执法活动有序、公正的重要条件。要维护路产路权的同时又要保护管理相对人的合法权益，就必须以公正、严谨的程序为手段，通过易于接受，令人信服同时与合法有效的方式来实现。对公路造成损害后责任者应当到当地公路管理机构报告，公路管理机构在接到报案或巡查发现以后，应立即会同当事人对现场进行勘察，将公路损坏的详细情况全方位进行拍照、丈量、核实，有必要进行听证的，还应当组织听证，并根据案情逐一按程序执法相应的法律文书，确定相应的民事责任及行政责任

（五）路政权利执法的强制性

行政法上的权利义务具有强制性，某一法律关系主体是否享有这种权利，承担这种义务，是不为其意志所左右的，这种权利义务的产生，源于国家立法或国家的特别授权，其内容体现了国家意志，所具有恒定的不可选择性。运用行政执法权对路政管理相对人的财产和行为进行强制限制，这一行为不仅关系到相对人的合法权益，更关系到公路事业的健康发展，关系到经济的繁荣和社会的稳定。《公路法》第八章法律责任第76条至第81条明确规定了公路主管部门的行政处罚及行政措施决定权。对违反公路路政管理规定的行为者，可依法移送司法机关查究其刑事法律责任。

二、公路路政管理案件适用的诉讼制度辨析

（一）行政诉讼所要解决的是行政主体与公民、法人及其他组织，因依法行政而引发的行政争议，是基于行政职权而发生的诉讼活动，而民事诉讼审理的是平等主体之间的民事纠纷。在这里公路管理部门针对损害公路路产路权的违法行为行使行政执法权，如果双方发生争议，就必须导致公路主管部门只能作为被告参加诉讼，诉讼双方处于一种不平等地位。

（二）行政诉讼提起的根据是行政机关依法做出的法律文书，这种文书一经做出即产生法律效力，即确定性、约定力和执法力。原告方是对该文书所确定的权利义务关系的不服而提起诉讼。在路政案件中，所有争议的焦点都体现在交通行政处理决定书所确定的内容上。在实际中路产损害当事人对公路主管部门做出的决定不服产生争议，如果提起民事诉讼，而纠纷的起因却是《交通行政处理决定书》，则诉讼本身不能成立。若没有《交通行政处理决定书》，则诉讼本身不能成立。若没有《交通行政处理决定书》，那么当事人提起诉讼又缺乏诉因。

（三）行政案件中，针对行政管理相对人的违法行为做出的处理决定，若相对人拒不履行，行政机关就需要采用强制措施责令其履行。在公路主管部门就必须对其实施强制措施。因为，公路主管部门是代表国家依法履行保护公路的职权，决不能任意放弃，这其中也包括对公路造成损害后应承担的返还原物、恢复原状、赔偿损失等民事责任。

（四）就举证责任而言，行政诉讼要求行政机关负举证责任，民事诉讼法则一般采用谁主张谁举证的原则。在路产损害案件中，公路主管部门依法做出处理决定，就承担民事责任部门，也是严格按照《公路法》及人民政府制定的相关规范文件做出，对于路损现象的勘验、取证，则需要一定的专业知识、特别的技术手段、资料、设备、仪器等。实际上，无论从法律法规的适用、证据的取得、还是从程序的适用方面，相对人均不可能提出相应的证据加以证明。

（五）行政诉讼中除国家赔偿以外，均不适用调解，而民事诉讼则适用调解制度，在路损案件中，路政执法人员行使职权，目的就是挽回国家损失，依法对相对人做出相应的处理，不受任何机关、团体和个人的非法干涉，也会因相对人停止违法行为或承认其违法错误，或其他因素而终止。同样，公路主管部门既无理自己的实体权利，也无权与相对人协商、妥协，无权放弃行使其职责，既不能任意对国家资产做人情交易，也不能随意加大责任范围或强度，加重相对人的负担。

（六）行政诉讼中不适用反诉，而民事诉讼中则适用反诉。路损案件中，公路主管部门对相对人的处理决定，必须在严格依法定权限，认真勘验现场、提取、核实证据后，依法定程序做出，一经做出即产生法律效力，故不存在反诉的适用问题。

综上所述，在路损案件处理中，对公路主管部门做出的既包括行政处罚又包括民事责任的处理决定，如当事人不服，即应适用行政诉讼程序解决争议。

三、路损案件适用行政诉讼的机理及意义

公路主管部门在执法过程中，行使职权所形成的是行政法律关系，遵守的是行政法规，但当地公路主管部门行使职权，就其中的相对人损坏破产而责令其承担民事责任时，则依据的是民事责任的一般机理及其有关规定。但是，由于行使这一职权的主要要件均属于行政法上的法律要件，因此，由此引起的争议及诉讼当然属于行政诉讼，属于行政诉讼法调整范围。

公路主管部门依法对相对人做出的处理决定，相对人若不服，仅凭借自己的力量是难以抗拒和纠正的，行政诉讼则为他们提供了救济途径。而其中的行政措施和民事责任的产生是紧密依存的。通过法院审理来维护相对人的正当权益，统一适用行政诉讼程序既有利于法院的正确审理，彻底解决法律争议，又节约了诉讼成本，在最大限度上维护了社会公共利益以及管理相对人的合法权益。

参考文献：

[1]《公路法》《行政诉讼法》《民事诉讼法》《公路安全保护条例》《路政管理规定》《宁夏公路路政管理条例》endprint