精准扶贫区域系统及其运行机制

2017-12-14杜国明于佳兴李全峰

东北农业大学学报(社会科学版) 2017年5期

关键词：贫困县贫困村精准

杜国明于佳兴李全峰

（东北农业大学，黑龙江哈尔滨 150030）

精准扶贫区域系统及其运行机制

杜国明于佳兴李全峰

（东北农业大学，黑龙江哈尔滨 150030）

基于人地关系地域系统理论，认为精准扶贫区域系统是以一定的区域为载体，由扶贫对象、政府部门和社会组织等相互联系、相互作用、相互监督，以精准脱贫为目的的人地关系地域系统。精准扶贫区域系统主要由贫困实体、政府部门、社会组织三个子系统构成，外部环境包括自然地理环境、社会经济环境和政治文化环境。在行政干预下，精准扶贫区域系统的运行机制包括精准识别与动态管理机制、扶贫管理与上下联动机制、精准帮扶与责任落实机制和精准考核与监督检查机制。精准扶贫区域系统具有结构的强耗散性、演化目标的强计划性和运行机制的强调控性。

精准扶贫；区域系统；运行机制；外部环境

引言

贫困是世界发展进程中的重大难题，是当前地区冲突、环境恶化和恐怖主义蔓延的重大根源之一[1]。全球绝对贫困人口总数约12亿，由于各国自然条件的差异性、经济发展水平的阶段性，贫困人口主要分布在亚洲、非洲和拉丁美洲等发展中国家，具有强烈的区域差异特征[2]。消除贫困、缩小城乡差距、促进贫困落后地区发展始终是人类社会面临的共同挑战，是实现可持续发展的重要目标之一[3]。

中国是世界上最大的发展中国家。新中国成立后，中国不断探索政府主导的区域减贫模式，以扶贫开发促地区发展，成为全球首个贫困人口比例减半的国家，为全球减贫事业做出了巨大贡献。当前，我国农村贫困地区总体呈现东部平原山丘环境及革命根据地孤岛型贫困区，中部山地高原环境脆弱贫困带，西部沙漠、高寒山地环境恶劣贫困区等三种典型的地域类型[4]。由于自然地理、生态环境、历史进程、民族文化、经济区位等原因，贫困地区与生态脆弱区、限制或禁止开发区、少数民族集聚区、边境地区和革命老区呈现空间上的高度叠合[5-6]。加之长期形成的城乡二元结构体制和薄弱的农村经济社会基础，造成农村贫困人口数量多、区域分布广、贫困程度深的基本格局，区域性整体贫困尚未根本改变，贫困地区内生动力严重不足[7-10]。

2013年11月，习近平总书记在湖南省首次提出“精准扶贫”。2015年中共中央、国务院发布脱贫攻坚的纲领性文件《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，首次明确“精准扶贫、精准脱贫”方略。近年来，习近平总书记关于精准扶贫精准脱贫的一系列重要讲话，全面深刻阐明了精准扶贫精准脱贫方略。其中包含着诸多区域观念，主要思想体现：在“破除城乡二元结构，推进城乡发展一体化”前提下，以“中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制”这一区域等级思想为指导，开展“因地制宜、因村因户因人精准执行帮扶措施，带动贫困人口脱贫的经济实体，突出产业扶贫引领作用，提高政府组织化程度”的扶贫工作；基于区域承载力和区域分工思想，拓展“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批”等扶贫途径；结合区域承载力和区域梯度开发思想，切实做好“西部地区特别是民族地区、边疆地区、革命老区、集中连片特困地区贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大，是脱贫攻坚的短板。必须采取系统的政策和措施，做好东西部扶贫协作和对口支援工作”的区际联动。这一方略实施以来，中国农村贫困发生率由2013年的10.2%降至2017年的4%以下。鉴于中国精准扶贫精准脱贫的区域观念和实际工作成效，本研究基于人地关系地域系统理论，尝试性地构建精准扶贫区域系统分析框架，以便探讨中国精准扶贫区域系统内涵，旨在进一步丰富“精准扶贫、精准脱贫”理论体系，为我国扶贫事业提供参考。

一、精准扶贫区域系统的构成

精准扶贫精准脱贫就是充分发挥社会主义制度优越性，通过制定多重帮扶政策、调动政府部门及各种社会组织力量，对贫困户、贫困村、贫困县和贫困片区等多级贫困区域实体靶向帮扶，促进其发展，最终实现“农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的过程。处于特定自然地理环境、社会经济环境和政治文化环境条件下，由贫困实体、政府部门、社会组织构成精准扶贫区域系统，在精准识别与动态管理机制、扶贫管理与上下联动机制、精准帮扶与责任落实机制、精准考核与监督检查机制等机制下，相互联系、相互作用、相互影响，促动不同层次贫困区域实体向精准脱贫有序推进。

精准扶贫区域系统是以一定的区域为载体，由贫困实体、政府部门和社会组织等相互联系、相互作用、相互监督，以精准脱贫为目的的人地关系地域系统。系统主要由贫困实体、政府部门、社会组织三个子系统构成（见图1）。

图1 精准扶贫区域系统

（一）贫困实体

贫困实体按照范围由小到大，可细分为贫困户、贫困村、贫困县和贫困片区等多层级并存的空间有机体[4]。

贫困户是指低于贫困标准的农户。不同国家、不同时期或一个国家的不同地区、不同城市，经济发展水平不同，贫困标准不同。目前，国际贫困线标准是世界银行提出的按购买力平价计算1天1美元收入的标准。我国实施精准扶贫政策以来，以“年人均可支配收入稳定超过当年国家贫困标准、吃穿不愁、义务教育、基本医疗、住房安全有保障”为是否贫困的主要衡量指标。贫困户是由于疾病、劳动力缺失、缺土地、灾害、意外事故、子女教育、婚育等等多种甚至多重原因造成的，对于就业、增加收入、住房、医疗、教育等具有强烈需求。

贫困村是依据农民人均纯收入、人均产粮、人均住房面积、未解决饮水困难人口、人均农村用电量、自然村（屯）通公路率、适龄儿童入学率、医疗卫生条件、广播电视覆盖率、贫困人口数量以及扶贫开发工作情况，兼顾革命老区、少数民族县（乡）、边境县（市）、库区移民等多重因素确定的扶贫开发工作重点行政村。贫困村的确定由村民委员会申请，经乡镇、县、地级以上市人民政府逐级审查后，报省人民政府扶贫开发主管部门批准并向社会公布。各县确定贫困村的方法和程序因地而异。贫困村一般基础设施落后、公共设施欠缺、耕地质量差、科技文化素质低。因此，需加强基础设施和公共服务设施建设，提升耕地质量，加大内生动力培育力度，提升村民素质。

贫困县又称国家扶贫工作重点县（简称国家级贫困县），是国家依据一定标准，经国务院扶贫开发领导小组办公室认定的县。贫困县的划定标准以当地人年均纯收入作为主要依据，少数民族地区与革命老区相应降低标准。贫困县审批工作在1986年、1994年、2001年和2012年共进行过四次。2012年调整后的国家级贫困县总数为592个，主要集中在中西部22个省、自治区。此外，各省一般会依据国家标准，结合本省实际情况认定省级扶贫开发工作重点县（省级贫困县）。贫困县一般产业结构单一，基础设施薄弱，社会事业滞后，新型农业经营主体发育迟缓。因此，需加强基础设施建设，大力发展公共事业，培育特色产业和新型农业经营主体。贫困县数量众多、条件各异，对于地处深石山区、高寒区、民族地区、边境地区等不同地域类型的贫困县应分类施策，因地制宜。

贫困片区，即集中连片特困地区。1986年启动国家大规模减贫计划时，划定18个集中连片贫困地区。2011年，根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》精神，充分认识贫困区域分布规律的基础上，系统分析不同区域自然地理特征，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，在全国共划分11个集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共14个片区，680个县。从分布条件看，贫困片区或受制于自然环境限制，或处于深山区、石山区、高寒山区、沙化区和荒漠化区，片区整体发展水平较低、生态环境脆弱、基础设施依然落后、信息不畅通不发达，“造血”扶贫面临较大挑战[11]。要着力解决主要交通、水利、能源、通讯及网络等重大基础设施的短缺问题，推进形成区域联系、区际联动的基础设施保障新格局[4]。

深度贫困地区是指存在“两高、一低、一差、三重”特征的地区，“两高”即贫困人口占比高、贫困发生率高。“一低”即人均可支配收入低。“一差”即基础设施和住房差。“三重”即低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重。深度贫困地区主要有连片的深度贫困地区、深度贫困县和贫困村。深度贫困地区生态环境脆弱、资源贫乏，基础设施和社会事业发展滞后，产业结构欠基础、少条件、无项目，社会文明程度低，因此，需根据各地实际情况统筹推进易地搬迁、生态补偿、产业升级、社会保障等。

其中，贫困户作为基层的贫困实体单元，分布范围较广，在贫困村与非贫困村、贫困县与非贫困县均有存在。我国贫困县总数592个，包含中部省份217县，西部省份375县，民族8省区232个。从数量上看，中西部22个省和14个贫困片区共同构建我国贫困框图，其他省份的贫困县、贫困村和贫困户相对较少。

（二）政府部门

政府部门按层级划分可分为中央政府、省级政府、县级政府、乡镇政府，并分别涵盖各级政府部门。

党中央和国务院，主要负责制定扶贫开发大政方针，出台重大政策举措，规划扶贫开发目标和重大扶贫项目。省级（自治区、直辖市）党委和政府对扶贫开发工作负总责，主要负责目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、监督考核等工作。市（地）党委和政府要做好上下衔接、域内协调，督促检查工作，把精力集中在贫困县如期摘帽上。县级党委和政府承担主体责任，书记和县长是第一责任人，主要负责扶贫进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。乡镇政府具体落实县委县政府的各项安排，统一领导各村开展精准识别、精准扶贫等各项工作。另外，村民委员会作为村民选举产生的群众性自治组织，具有自我管理、自我教育、自我服务的职能。在精准扶贫工作中，村委会作为乡镇政府的延伸，协助乡镇政府开展精准识别、精准管理，并承担部分帮扶任务（见图2）。

图2 政府层级及精准扶贫任务分工

（三）社会组织

社会组织是独立于政府之外，参与区域精准扶贫的各界社会群众、各类型企业、新闻媒体、新型农业经营主体、教育与科研机构等各类群众个体、企业、非政府组织。社会组织既是社会扶贫的重要主体，通过多种多样的形式进行贫困主体帮扶；又是对扶贫对象识别、扶贫过程、扶贫成效等监督、评估，并提供决策建议的重要主体。

二、精准扶贫区域系统的外部环境

精准扶贫区域系统的外部环境是指贫困户长期赖以生存的区域或贫困村、贫困县、贫困片区的环境，主要由自然地理环境、社会经济环境、政治与文化环境三部分构成。

（一）自然地理环境

自然地理环境是气候、地质地貌、土壤、水文、矿藏，以及动植物资源等各种自然条件的总和。自然地理环境对当地人们生产经营的方式、生产利润、生活成本构成、地方性疾病的发生等具有直接和重要影响。自然地理环境是社会经济环境和政治文化环境形成的重要基础。自然地理环境相对稳定，在精准扶贫过程中也要针对影响和制约贫困区域发展的自然因素加以改造，如土壤改良、土地平整等。

（二）社会经济环境

社会经济环境包括所在区域民族、城乡体系、社团、农业、畜牧业、林业、渔业、副业、交通等人文经济实体的总和。社会经济环境状况体现贫困区域的社会经济发展水平，影响贫困群众的就业、收入和社会保障程度，影响贫困人口和贫困区域脱贫的进程和可持续性。贫困区域的社会经济环境会在更大区域尺度的社会经济发展背景下不断发展变化。营造健康持续的社会经济环境是实现贫困户脱贫、贫困村和贫困县摘帽的前提条件。

（三）政治文化环境

政治文化环境包括政治环境和文化环境两部分。政治环境是指贫困户长期赖以生存的区域或贫困村、贫困县和贫困片区一定时期内的政治背景。文化环境是指贫困地区所处的社会风俗和习惯、信仰和价值观念、行为规范、生活方式、文化传统等因素的集合。政治文化环境虽然是“软环境”，却影响贫困发生的程度、精准识别的准确度、精准帮扶的力度和精准脱贫的信心。积极营造健康向上的政治文化环境，才能激发贫困群众脱贫的信心、各级干部精准扶贫的真心、社会各界参与扶贫的决心。

三、精准扶贫区域系统运行机制

精准扶贫区域系统是在强烈的行政干预下运行的组织系统，精准扶贫区域系统的运行机制就是以精准脱贫为目标，将扶贫对象、政府部门、社会组织有效衔接，高效有序完成精准识别、精准帮扶、精准管理和精准评估任务的一套完整的工作程序和组织规则。具体而言，就是通过对贫困村、贫困户的准确识别并建档立卡，全面掌握贫困人口的数量、分布、贫困程度、致贫原因，分析和拟定脱贫门路、帮扶措施和帮扶责任等，使所有扶贫措施与贫困识别结果相衔接，因村施策、因户施策、因人施策，做到对扶贫对象精准化识别、对扶贫资源精确化配置、对扶贫目标精细化管理、对脱贫责任精准化考核，确保如期稳定脱贫的工作机制。精准扶贫的运行机制主要由四个部分构成，即精准识别与动态管理机制、扶贫管理与上下联动机制、精准帮扶与责任落实机制、精准考核与监督检查机制。

（一）精准识别与动态管理机制

精准识别与动态管理机制是扶贫攻坚工作期间对一定区域内贫困户、脱贫户、返贫户和贫困村加以识别，对贫困村和贫困县摘帽认定的工作程序和规则。致贫和脱贫具有动态性，精准识别必须对扶贫对象全方位、全过程监测，做到实时反映帮扶情况，实现扶贫对象有进有出的动态管理。精准识别与动态管理机制的核心包括精准识别贫困对象和精准识别致贫原因。要实现精准扶贫，首先必须弄清谁是扶贫对象。精准识别贫困户，要到每一个贫困户家中及其邻里亲友中展开调查、走访，并登记造册，不落下一个贫困家庭，不丢下一个贫困群众，做到“户有卡、村有薄、乡有册、县有档”，建立起贫困人口信息网络系统。精准识别贫困村要以贫困发生率为主要衡量指标，综合考虑村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等因素，以行政村为单元认定。精准识别必须做好动态管理工作，每年根据扶贫对象发展实际相应调整，使稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对象及时纳入，从而实现扶贫对象有进有出，扶贫信息真实、可靠、管用。

（二）精准管理与上下联动机制

扶贫工作的精准管理作为政府行政管理的一部分，必须追求管理效能和效率。精准管理就是要通过计划、组织、指挥、控制、协调、监督和改革等方式，实现预定的精准脱贫任务，并达到应有的社会效果。精准管理要精准，精就是工作要精细、做深、做透、做到位、做出高水平；准就是工作要明确、指令准确、具体、可操作、可控制和可衡量。精准扶贫工作中的精确管理就是坚持科学管理的基本思想、基本思维和基本思路，把提高扶贫工作的效率和效益作为基本目标，在扶贫工作管理过程中运用信息技术，把扶贫工作的管理手段信息化，并贯穿于扶贫工作的计划、组织、控制、协调和激励的各种管理职能之中，建立科学的、动态的管理机制和考核评价系统，对扶贫工作管理对象定量分析和量化管理，真正使各级扶贫工作管理者、决策者做到心中有数。精准扶贫工作必须实现层级管理、上下联动。上下联动机制主要通过扶贫方案联动、扶贫政策联动、扶贫数据联动、扶贫人员联动、扶贫资金联动，实现扶贫工作精准管理。

（三）精准帮扶与责任落实机制

精准扶贫的要义是通过对贫困实体有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标[12]。精准帮扶与责任落实机制主要是发挥各级政府、各职能部门和各类社会团体的作用，强调各级政府分级负责，层层落实责任。其中，中央和各省市县的国家机关各部门把脱贫攻坚作为分内职责，加强对本部门本行业脱贫攻坚的组织领导，运用部门职能和行业资源做好工作，做到扶贫项目优先安排、扶贫资金有限保障、扶贫工作优先对接、扶贫措施有限落实。片区牵头单位主要承担沟通、协调、指导、推动作用，以及对片区脱贫攻坚的统筹。各类社会团体营造社会扶贫“人人皆愿为”的参与环境，倡导社会扶贫“人人皆可为”的参与理念和建立社会扶贫“人人皆能为”的参与机制，共同助力精准帮扶与责任落实任务。

（四）精准考核与监督检查机制

精准考核与监督包括三个方面：一是各级政府对下级政府的扶贫工作情况审查、审计、考核；二是引入高等院校或科研院所等，以第三方的立场进行扶贫成效调查，并从科学、专业的角度给出评估结果并提出建议；三是引入社会监督，对精准扶贫工作的各个环节、各个方面、各个部门监督。精准考核与监督检查机制的重点是建立精准识别、精准帮扶进展与成果的科学、严格、公正的监督、评估和考核制度。监督、评估特别是考核具有很强的“指挥棒”和“风向标”作用，考核内容往往决定各级政府、职能部门和领导干部工作的重心与方向。一方面是对帮扶责任人、帮扶工作队、贫困地区政府及党政负责人的考核，紧密结合贫困地区发展和脱贫情况，使各级政府、职能部门和党政领导班子、领导干部的主要经历聚焦到脱贫攻坚上，起到监督检查的作用；另一方面，引入第三方评估机制，把组织考核、社会评价、群众参与有机结合起来，以保证考核工作的开放性和权威性。在此基础上，积极发动群众、新闻媒体参与精准扶贫工作的监督检查，以形成更加完善的监督检查与成效评估机制。

四、精准扶贫区域系统的特性

（一）结构的强耗散性

耗散结构是系统演化的基本条件。对于精准扶贫区域系统而言，这种耗散性表现较为强烈，主要体现于以下几点：一是在精准扶贫区域系统开放的环境中，靠外部资金、技术、人员的大量输入使得区域内的贫困发生率逐步降低、基础设施与公共设施逐步完善、产业结构不断优化、社会事业不断进步，区域得到快速发展，充分体现外部帮扶的作用；二是区域内部投入到不同层次贫困实体的资金、技术、优惠政策等会随着精准扶贫、精准脱贫的进程而调整，不是线性过程；三是区域系统内部的政府部门、贫困实体、社会组织之间存在着复杂而非线性的相互作用，不仅需要内部相关规章、制度的约束，也需要中央政府、省政府等上级政府有关扶贫法律法规、制度、政策等维系。精准扶贫精准脱贫政策解除后，区域系统内部各要素的关系会重构，区域系统结构将不再是精准扶贫区域系统呈现的耗散结构。

（二）演化目标的强计划性

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出，到2020年，实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这是从全国层面上明确扶贫攻坚的总目标。各省各地区分别根据区域实际制订脱贫攻坚计划，使得精准扶贫区域系统具有强烈的演化目标。

（三）运行机制的强调控性

精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。即运用现代管理学中的精细化管理，落实管理责任，将管理责任具体化、明确化，要求每一个管理者都应到位、尽职。简单地说，就是精准扶贫要扶贫到户到人，从规划到户和责任到人，发展到现在的扶贫资金到村到户，扶贫驻村工作队的成立等，不再简单停留在扶持贫困地区，促进区域发展的层面上。精准扶贫区域系统演化的实质是实现其目的的一个过程，包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核等诸多环节，是一个相互联系、协同推进的复杂性系统工程[13]。精准扶贫区域系统运行机制是在精准扶贫精准脱贫方略框架下，由各级政府部门充分尊重区域系统演化客观规律和精准管理基本原理而制定并不断完善的体制机制，具有强烈的调控性质。正是在这种强调控下，精准扶贫区域系统内部发生较精准扶贫之前更高强度的人流、信息流、资金流和物质流，推动精准扶贫区域系统的演化。

精准扶贫区域系统是多等级贫困地域系统在精准扶贫精准脱贫方略下运行，并以精准脱贫为演化目标的人地关系地域系统。在实施精准扶贫过程中，区域系统内部各要素之间发生高强度的相互影响、相互作用，在实现精准脱贫的同时，也改变着农村干群关系、城乡关系、经济结构与发展水平、基础设施与公共设施配套程度、风俗文化，具有广泛而深刻的外部效应，对农村区域的未来发展具有深远影响。充分评估这些外部效应，也是精准扶贫区域系统研究的重要内容。

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