县乡人大呈现新气象

赵晓思

2015年6月，中共中央转发中共全国人大常委会党组《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），为做好新形势下县乡人大工作指明了方向，提供了遵循。

前不久，全国人大常委会在北京召开推进县乡人大工作和建设经验交流会，总结各地贯彻《若干意见》的新进展新成效。浙江县乡人大近年来的创新实践受到广泛关注。“民生实事项目代表票决制”“参与式预算”“特定问题调查”等众多“浙江品牌”，为全国县乡人大工作和建设提供了浙江实践、素材和经验。

2015年6月，中央转发《全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，成为新形势下党中央加强基层人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措，为乡镇人大发展注入了活力。之后，浙江省委下发了文件，提出了加强县乡人大工作和建设的目标、任务、要求和一揽子政策举措，全方位推动和加强我省县乡人大工作。

以此为标志，浙江县乡人大工作进入了一个新的发展阶段。文件发布两年多来，浙江县乡人大进一步走向生机勃勃，过去来自基层的生动实践不断完善提升，在全省推广铺开，成了浙江基层人大工作的闪光点，也为全国县乡人大工作和建设提供了“样板”。

特定问题调查淬炼监督刚性

如何通过人大的监督，督促政府更好地推进各项工作？如何让监督更有力度？浙江县乡人大敢于监督，唤醒“沉睡”的权力，让监督更有力度、更有效用。

2016年9月23日上午，海宁市十四届人大常委会第四十次会议依法作出《关于组织农户刚需建房特定问题调查委员会并开展调查的决定》，由部分常委会组成人员和农村基层人大代表组成特定问题调查委员会，并由与农户建房有关的规划、土地、农经等方面专业人员和熟悉相关法律政策的律师等组成专家组。特定问题调查在海宁市首次被唤醒。

在海宁农村，大部分农房都建于上世纪80年代和90年代初，因为建造年份较久，一些房体都开始出现不同程度老化，同时随着子女的相继长大，房屋居住面积也捉襟见肘。2003年以来，海宁市各镇相继实施“撤小点、并大点”“两新”工程等，对村庄布点规划进行了多轮调整，加上近十年来对农户建房实行限批限建，刚需建房的需求量逐年增大。2012年至2016年，海宁市人代会共收到涉及农户建房问题的代表建议17件。

农户刚需建房事关农村群众的切身利益，是一个特别重大的民生问题，引起了海宁市十四届人大常委会的高度重视，也成了开启特定问题调查的契机。

今年2月6日，海宁市十四届人大常委会第四十六次会议专题听取关于全市农户刚需建房的特定问题调查报告。经过认真审议，大家一致认为，此次特定问题调查工作做得扎实，调查工作面广量大，原因分析有理有据，也提出了合理的建议。当下，如何执行、落实这些建议才是关键。

然而，海宁市十四届人大及其常委会已临近届末。“人”换届，“监督”不换届。2月14日，海宁市十五届人大一次会议开幕，除了审查法定的六项报告外，“审议市人大常委会关于农户刚需建房的报告”被列入大会议程。

2月18日，海宁市十五届人大一次会议闭幕会上，全体代表一致通过了《关于农户刚需建房的决议》。这意味着，海宁市十四届人大常委会就农户刚需建房开展特定问题调查的接力棒，顺利地交到了新一届人大常委会手中，监督将继续进行。

在浙江，开展特定问题调查，海宁不是第一家，2014年，云和县人大常委会针对存量资金开展特定问题调查，摸清了政府的家底、盘活了资金、理顺了资金管理制度。2015年，云和县人大常委会又启动对土地、房屋等国有资产的特定问题调查。

“特定问题调查是监督法赋予人大的监督权力之一，是一种比较刚性的手段。”云和县人大常委会主任马国华表示，“人大作为权力机关，必须要担当起助推区域经济社会发展的责任，担当起监督‘一府两院工作的责任，该出手时就出手。”

随着特定问题调查的解锁，浙江县乡人大打出监督“组合拳”，将各项监督手段灵活运用，带着问题去监督，不走过场，让监督工作更有抓手、更有力度。

票决制激活重大事项决定权

重大事项决定权是我国宪法赋予人民代表大会及其常委会的一项法定职权。然而相较于立法、监督、任免等几项权力，这项职权的行使还不够充分，基本停留在宪法法律的“纸面上”。在浙江，发源于宁海的“民生实事项目代表票决制”工作，让决定权有了新的落点。

长久以来，杭州市滨江区居民来国标每次出门都很头疼，因为他家前面就是一条铁路，而最近的一个供人穿行的道口，即使骑电动车也要半个小时才能到。该社区的居民从2008年就开始提意见，希望政府修一座天桥，但滨江作为新区，建设项目太多，这个项目一直排不上队。

今年，滨江区被确定为杭州开展民生实事项目代表票决制工作的试点之后，天桥建设迎来了“加速”的机会：建议被生活在当地的人大代表吴建荣带上了区人代会，列入了政府民生实事候选项目并票决通过。今年5月，项目正式破土动工。

“群众想什么，我们就干什么。”滨江区人大常委会主任韩建中说，“票决制就是畅通群众表达诉求的渠道，尊重群众作出选择的权利，让大家一起来做自己决定的事。”

民生实事项目代表票决制，是指政府在广泛征求人民群众意见建议基础上提出民生实事候选项目，经同级人大代表在本级人民代表大会会议期间，以差额投票方式选出正式项目，交由政府组织实施，并接受代表和人民群众监督的制度。简单来说，就是民生实事项目“群众提、代表点、政府办、人大督”。

2008年，寧海县力洋镇开全国之先河，首先探索实施这一制度。今年3月，浙江省人大常委会在宁海召开现场会，决定在全省市县乡三级全面推行票决制。endprint

在浙江，各地推行票决制有一个鲜明的特点，就是融合了票决民主与协商民主各自的优势，把票决的刚性与协商过程的柔性很好地结合起来。过去，一些政府主导的民生项目会因部分民众的个人利益纠葛一拖再拖，如今，由人大代表选出的项目，代表了民众意愿，在推进的过程中几乎不会遇到阻碍。

人代会民生实事项目票决结果的出炉，意味着人大代表监督的开始。

在桐庐县旧县村上峰居家养老服务站，两位人大代表正在征询老人的意见。原来，这个居家养老服务站是经过代表票决的民生实事项目，专门解决子女外出工作时老年人日间照料的问题。像这样的居家养老服务站在桐庐县共有189座，覆盖了181个行政村。

“这个点是我们两位人大代表共同负责监督的，一周要来这里看一次，问问老人们对项目有什么意见。”县人大代表张志平说，桐庐县建立了代表联系项目责任制，将代表分成10个联系监督小组，每个小组跟踪监督一个实事项目，重点落在项目进展情况、工程质量把控、资金使用绩效等方面。

“票决制让基层人大行使决定权和监督权有了一个新载体，人大代表履职更实在、更有动力。”桐庐县人大常委会主任游宏说。

十年来，民生实事项目代表票决制从宁海打造的“盆景”，逐渐变为具有浙江特色的一道“风景”。据了解，目前浙江省共427个乡镇开展票决制，占全省乡镇总数的45%；49个县（市、区）在2017年人代会上开展票决制，占全省县（市、区）的55%。一大批有影响力的民生实事项目经人大代表票决落地开花，惠及民众的同时，也增强了人大代表的履职感。

参与式预算守护百姓钱袋

财政收入取之于民，用之于民，管好政府“钱袋子”是人大监督的重中之重。2005 年，从温岭泽国、新河两镇起步的“参与式预算”，人民群众以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案协商讨论，人大审议政府预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查監督。

十余年的实践之路，“参与式预算”成了浙江乡镇人大工作的一张金名片，其影响力和辐射面越来越大，越来越多的乡镇结合本地实际对“参与式预算”进行了探索实践。面对越来越复杂的预算、越来越大的项目投资，乡镇人大对“钱袋子”的监督由“预算恳谈”逐渐向“预算绩效”发展升级；由单一的“参与式预算”逐渐到与“民生实事项目票决制”相结合。过去，代表关心钱用在哪里、怎么用，现在，代表们则更关心钱用得怎么样，“参与式预算”的内涵不断拓展延伸，监督效果也更加明显。

“泽国镇城区污水管网建设项目评价综合评定得分为85.26分，评价等次为良好；牧屿沿河景观绿化提升工程绩效评价得分为73分，评价等次为合格；泽国镇公共自行车系统建设项目，综合评价得分为85.74分，评价等次为良好。”

2015年，泽国镇对三个跨年度实施的民生项目进行了绩效测评。

2015年1月1日，新预算法实施，“绩效”一词被频频提及。为了补上预算执行情况的评价和运用这块“短板”，泽国镇人大从2013年开始探索引入预算绩效评价，进一步完善资金预算监督体系，以全面监督预算的分配、使用、产出和效益。经过三年多的实践，绩效优先，花钱要看效果已逐渐成为共识。

“现在不仅仅是把预算资金用完，更要用好、用出最佳效果。”泽国镇人大负责人认为：“通过绩效评价，既能促进政府的项目管理，也能增进项目管理者的责任感，有利于全镇重点项目建设的推进；能有效形成对财政预算执行的约束，提高财政资金使用的效益与土地等资源的合理配置。”

“候选项目二，市级美丽乡村精品村创建，该工程总投资700万元，其中市区补助600万元，乡自筹100万元，主要建设内容为红里山村美丽乡村精品村创建……”

2016年12月24日，在湖州市吴兴区道场乡第十八届人大一次会议上，时任乡长叶惠虎向全体与会代表介绍了2017年政府民生实事候选项目概况，包括候选项目建设内容、进度和预算。随后，代表们结合项目情况和预算安排，就新一年度的民生实事项目进行讨论、票决。

2015年，吴兴区人大在前期试点的基础上，大胆探索，将参与式预算与民生实事项目代表票决进行有机结合，并在全区六个乡镇同步推进。从单一讨论“钱怎么用”“事怎么定”到将两者结合同步推进，吴兴区人大在科学衔接项目安排与预算把控上迈出了重要的一步。

说起将两者结合的初衷，吴兴区八里店镇原人大主席沈海明表示，从2014年在八里店镇试点参与式预算以来，民主恳谈会就主要以审查民生方面的预算为主，“预算有很多，而民生与百姓更紧密，也是乡镇工作的一大重点。”

在沈海明看来，将全部预算都放到恳谈会上讨论，太过专业，也很难取得实效，先让百姓参与讨论他们最有话说的实事项目预算，循序渐进地推进参与式预算能取得更好的效果。

而在引入民生实事票决制后，民主协商的热情得到了更大的释放。“老百姓发现不仅可以讨论做什么事，钱怎么花，最终还能由他们拍板做主。”沈海明对这种由下而上的方式非常认同，“现在乡镇人大工作也找到了新的着力点。”

参与式预算和实事项目代表票决制是我省基层人大工作的两张“金名片”。将两者有机结合，同步推进，不仅能让对话型的民主恳谈向决策型转变，也使民生实事项目的资金落实得到有效保障，为“百姓点菜、政府买单”的协商民主创造了新样本。

县乡两级人大是基层国家权力机关，是国家政权的重要基础。在全面加强县乡人大工作和建设的大背景下，今年，我省选举产生新一届县乡两级人大代表已经开始了履职工作。随着若干意见要求的贯彻落实，随着人大工作经验的不断总结提升和推广，我省基层人大工作必将不断完善发展，基层民主建设也将更加充满活力和生机。

文件发布两年多来，浙江县乡人大进一步走向生机勃勃，过去来自基层的生动实践不断完善提升，在全省推广铺开，成了浙江基层人大工作的闪光点，也为全国县乡人大工作和建设提供了“样板”。endprint