浅析临时查封与责令三停的不同

牛玉婵+张颖

摘 要：本文从法理上对临时查封与责令三停的概念、特点、适用情形与法律后果几个方面对二者的不同进行了分析，并在此基础上对二者进行了实践中的辨析。

关键词：临时查封；责令三停；不同

中图分类号：D631.6 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2017）21-0178-02

临时查封作为《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）明确规定的一项行政强制措施，与作为行政处罚手段之一的责令停止施工、停止使用或停产停业（以下简称“责令三停”）具有明显的不同，但是在实际后果上又有着相似之处，在某种程度上易混淆。本文从概念、特点、适用情形与法律后果几个方面对两者的不同之处进行分析，希望能对消防执法实践中的运用带来一定帮助。

1 临时查封与责令三停的概念

临时查封是行政强制措施的一种，指消防行政执法机关对违反消防安全管理规定的危险部位、场所，贴封条，就地封存，不准持有人或所有人使用、处分。

责令三停是消防行政处罚的一种手段，指消防行政执法机关对做出某些消防违法行为的单位，命令其停止施工、停止使用或者停产停业。

2 临时查封与责令三停的特点

2.1 临时查封的特点

2.1.1 临时性

行政强制措施是一种中间行为，不是最终行为。临时查封的目的是防止可能严重威胁公共安全的隐患威胁到公民、法人的合法权益，一旦隐患消除，当事人就可以申请解除临时查封。《消防监督检查规定》规定，临时查封期限不得超过三十日，临时查封期限届满后，当事人仍未消除火灾隐患的，公安机关消防机构可以再次依法予以临时查封。笔者认为，临时查封作为行政强制措施的一类，其期限应参照《行政强制法》“查封期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、法规另有规定的除外”的规定执行，即对未及时消除的同一火灾隐患的临时查封最长不超过六十日。

2.1.2 即时性

临时查封是一种即时性行政强制措施，即消防行政执法机关在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行作出具体行政行为，而直接对相对人的人身、财产或行为采取的断然行动。《消防监督检查规定》规定了紧急情况下的当场临时查封，此时临时查封的决定与实施往往同时作出，二者之间一般没有时间间隔，也很难作先后之分。

2.1.3 预防性

预防指预先做好事物发展过程中可能出现偏离主观预期轨道或客观普遍规律的应对措施。临时查封的预防性指不是对已发生的危险情况的惩处，而是消防行政执法机关在执法过程中，对可能发生火灾隐患的某些情形的危险状态做出预先防范，以免造成严重后果。

2.1.4 强制性

行政强制措施是国家行政权力有效运作的必然要求和直接体现，具有明显的国家意志。临时查封不以行政相对人的意志为转移，需要查封、扣押时，行政机关按法定程序采取强制措施。不仅对相对人的心理造成一种威慑，而且往往在不借外力的情况下更直接地对行政相对人构成客观强迫。

2.1.5 非处分性

临时查封的标的物比较简单、直观，是在不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的危险部位、场所，属于财产限制。无论临时查封的决定还是执行，对财产权利都仅是“限制”而非“处分”。在确认火灾隐患已消除，解除临时查封后，对财产权利的限制也就随之消除。

2.2 责令三停的特点

2.2.1 实施法定性

責令三停只能由拥有消防行政职权的行政主体决定并实施，其他任何组织、个人不能决定并实施。适用于违反消防行政法律规范的行为，即违反消防行政管理方面的法律、法规和规章的行为。处罚的对象一般为被认为实施了消防行政违法行为的公民、法人和其他组织。

2.2.2 制裁性

责令三停是一种以制裁为内容的具体行政行为。它以直接限制或剥夺相对人的财产权为内容，是由国家法律、法规和规章确定的、并由特定的行政主体实施的带有强制性的国家制裁措施，体现着明显的国家意志，是一种具有惩戒性、科以义务的行政处理决定。

2.2.3 法律责任承担性

责令三停作为行政处罚的一种表现手段，是违法者承担行政法律责任的一种表现形式。行政法律责任是行政法律关系主体应承担的法律责任，在这里指行政相对人违反消防行政法律规范而因承担的责任。

3 临时查封与责令三停的适用情形

3.1 临时查封的适用情形

《消防法》第五十四条规定，公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。

《消防监督检查规定》第二十二条第一款规定了临时查封措施的具体五种适用情形。其第五项的兜底条款在实践中容易标准不统一、使用扩大化，笔者认为在实践中要发挥主观能动性和自由裁量权，严格界定其标准，即火灾隐患达到“无法立即改正”、“整改难度较大”、“严重威胁公共安全”可能性方可进行临时查封，三者缺一不可。

3.2 责令三停的适用情形

责令三停的适用，主要体现在《消防法》第五十八条、五十九条、六十一条、六十五条第二款和第六十六条之规定。

贯彻“预防为主、防消结合”的消防工作方针，首当其冲的预防工作即做好建设工程和有关场所的消防设计和施工，因此《消防法》第五十八、五十九条针对这些前期的消防违法行为，规定了责令三停的处罚措施，有利于从源头上消除火灾隐患。第六十一条在实践中很常见，易燃易爆危险品的生产、储存与经营有明确的消防技术标准予以规定，但有些企业为了商业利益最大化，常常罔顾标准，在生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所附近设置员工集体宿舍或值班室，危险性极大。第六十五条是督促人员密集场所使用合格消防产品的一种手段，人员密集场所一旦发生火灾，往往造成严重后果，扑灭初起火灾很大程度上要依靠场所设置的消防产品，因此消防产品在发生火灾的关键时刻能否正常发挥作用，至关重要。用电用气安全众所周知，但是往往普遍而细微之处容易被忽视以致酿成火灾，因此第六十六条规定对逾期不改的此类行为责令停止使用。

4 临时查封与责令三停的法律后果

4.1 临时查封的法律后果

临时查封是对场所、部位的一种临时性限制使用，在火灾危险消除之后，单位可以申请公安机关消防机构解除临时查封，对单位而言只是暂时性的影响营业，其并没有承担法律责任。

4.2 责令三停的法律后果

作为行政处罚的一种手段，责令三停是行政相对人承担法律责任的方式。公民、法人或者其他组织对责令三停享有陈述权、申辩权；若对责令三停不服，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；若因消防行政机关违法责令三停的，有权依法提出赔偿要求。

5 临时查封与责令三停的实践辨析

临时查封与责令三停作为强制性国家意志的体现，在消防执法中运用广泛。二者现实后果相似，都是使违法行为人停止了现行的违法状态（施工、生产或使用）。然而在实践中，临时查封是处于公安机关消防机构监督之下的“停”，在危险状态消除后可以申请解除查封，《消防法》第六十四条第六款亦明确规定了擅自拆除封条或者使用被查封的场所、部位需要负的法律责任；责令三停则更多依靠单位本身的自觉性来“停”，消防机构事后监督存在一定难度。虽然《消防监督管理规定》明确规定，当事人不执行三停决定，经公安机关消防机构催告后无正当理由仍不履行义务的，公安机关消防机构有权强制执行，但在实践中强制执行的难度较大，处理不好容易引发社会矛盾，影响社会稳定。因此很多时候，为了提高效率，切实消除消防违法行为，消防机构容易将临时查封扩大化、随意化，为了查封而查封，甚至连续查封以达到责令三停的现实效果。

因此消防机构在实际执法过程中，除了从法理上厘清两者的区别、牢记法条规定外，还应严格标准，谨慎使用临时查封，同时加强对责令三停的事后监督问责机制，使临时查封与责令三停“各司其职”，为消防执法发挥更大的效用。

参考文献

[1]中华人民共和国消防法释义[M].北京：人民出版社，2009.endprint