“散乱污”治理：什么条件下可以“一刀切”？

蔡乐渭

政府作为法律执行者与政策制定者，则需站在超脱和中立的立场，在法律授权范围之内，充分考虑和权衡社会各方不同利益，作出合法且尽可能均衡的环保决策

近年，我国出现较为严重的环境污染问题，特别在北方一些地区，秋冬季持续大气重污染。对此，各级政府予以高度重视，采取一系列措施遏制环境恶化。

继2013年国务院印发国发〔2013〕37号《大气污染防治行动计划》后，今年2月，环保部等机关联合发布《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》（下称《2017工作方案》），以其地区特点，对大气污染有针对性防治，“散乱污”治理被作为其主要任务之一。

整治行动取得一些成效，但大气污染的严峻局面还没有得到根本好转。截至6月底，京津冀及周边地区28个城市核查出“散乱污”企业17.6万家，环保部要求，对无法升级改造达标排放的企业，9月底前一律关闭。

8月，环保部等机关又联合下发《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，其中对“散乱污”企业的治理仍为重点内容。可以预见，在大气污染局面获得根本好转前，针对“散乱污”企业的治理力度将不断加码。

“散乱污”界定需明确标准

在治理形势日趋严格的背景下，对何谓“散乱污” 至今尚未出台相关文件作出准确界定。

《2017工作方案》提到，“相关地方各级政府对不符合产业政策、当地产业布局规划，污染物排放不达标，以及土地、环保、工商、质监等手续不全的‘小散乱污企业，依法依规开展专项取缔行动”。

各地对“散乱污”企业界定多有不同，如《河北省集中整治“散乱污”工业企业专项实施方案》规定，“散乱污”企业指“不符合产业政策，不符合当地产业布局规划，未办理工信、发改、土地、规划、环保、工商、质监、安监、电力等相关审批手续，不能稳定达标排放的企业”。

这一界定仍有不明之处，比如，若“散乱污”企业必须同时具备“不符合产业政策与布局规划”、“未办理相关审批手续”、“不能稳定达标排放”三大要件，则企业范围将大大缩小;若仅需具备其中一项，则范围将扩大。

在定义不明的情况下，一些地方在治理过程中，或基于达成政策目标考虑，或因对法律理解有偏颇之处，治理中出现所谓“一刀切”的现象。而由于各方对“一刀切”本身界定也存有不同，当前对是否存在、以及应否实施“一刀切”做法也存在争议。

有评论认为，这是某些利益相关方为维护自身的既得利益，借助舆论影响来指摘执法。治理行动客观上的确导致较大范围企业关停，从结果角度看，质疑者的指摘似乎有着客观事实依据;但从执法角度看，只要是针对违法企业，即应进行查处，该关停的关停，该治理的治理，关停范围大小不仅不影响执法行动的合法性，还恰恰说明执法机关在严格执法。

“一刀切”争议实质

确实，如果只是对真正违反法律的企业进行治理，并不存在問题，针对违法者的“一刀切”完全合法，并且应该实施。

相反，如果出现为达成一段时期的环保政策目标，不管企业违法与否，对某一行业或地域企业实施全面关停，这种“一刀切”就值得商榷。

法眼

深入地看，争议之所以存在，除了一些人的现实利益因治理行动而受到影响外，根本在于，任何环保治理行动事实上都涉及到一些不可避免的矛盾关系。然而，人们对这些矛盾关系该如何处理缺乏充分的认识。

这些矛盾关系包括：

首先，经济发展与环境保护的关系。经济发展是社会普遍追求，也是公众利益所在，因此各个国家与地区都积极发展经济。但经济发展一定程度上会导致环保问题，特别是在工业化中前期，甚至可能直接以牺牲环境为代价。从而，在一定范围内，面临着到底是追求经济发展，还是追求环境保护这一“貌似不可调和”的矛盾。

其次，当前与长远的关系。对一个地方而言，如果着眼于当前利益，经济发展通常符合需要，特别在较不发达的地区，经济发展是地方政府的首要目标，环保则在其次。但从长远看，当前经济发展所获取的收益，将来可能需要付出比所得多出数倍甚至更大的代价弥补。

再次，从业者与一般公众的关系。从一般公众的利益着眼，“散乱污”治理当然是必要和有利的，但对从业者而言，势必会影响相关企业主的利益和相关行业和企业工人等群体利益。

在上述种种矛盾关系下，“散乱污”治理出现不同声音是合乎逻辑也是必然的，公众对此大可冷静视之，不必口诛笔伐。

当然，政府作为法律执行者与政策制定者，则需站在超脱和中立的立场，在法律授权范围之内，充分考虑和权衡社会各方不同利益，作出合法且尽可能均衡的环保决策。

以法治思维治理“散乱污”

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”。

在环保领域，这一要求同样适用。也就是说，各级政府与环保机关也要严格履行环境保护职责，“依法”对当前的“散乱污”现象实施治理。

按照法治的思维开展“散乱污”企业治理工作，具体建议有以下几条：

一是坚持依法治理，做到相关政策具有法律依据和授权。

对行政机关而言，法定职责必须为、法无授权不可为是依法行政的基本要求。各级政府与环保机关在“散乱污”治理过程中，应处理好政策与法律的关系。实施法律时，出台一定的政策文件;而不是脱离法律，形成只依政策治理的局面。要坚持以法律作为政策的权力渊源，制定政策具有法律依据。在法律有规定的情形下，按法律规定办理，政策内容不得超越法律授权，也不得违反法律的明确规定。

二是明确界定何谓“散乱污”及企业的内涵外延。对影响环境的“散乱污”企业进行治理是环境保护的必然要求，但在实施治理过程中，首先要明确何谓“散乱污”，哪些企业属于“散乱污”。

目前，对“散乱污”缺少严谨和明确的界定，一些地方甚至任意指定某些企业属于“散乱污”并实施治理，为此，应该依法界定并向社会公布“散乱污”内涵，明确其构成要件，进而确定哪些属于“散乱污”企业。

三是严格按照法律规定的措施进行治理。在界定企业所属后，各级政府和环保机关还需遵循严格准确执法的要求，采取法律所规定的手段和措施实施治理行动。

对“散乱污”企业实施治理，不是因其被列入 “散乱污”范围，而是针对其违法行为依法采取相应的措施。对于那些本身没有违法之处，只是因政策变化而不符合当前环保要求的企业，不宜采取制裁性手段予以治理。

也就是说，在依法治理的意义上，对所有违法企业都应实施“一刀切”，只不过，这一刀应是法律之刀，而非没有法律依据的乱刀。

四是采取积极稳妥的方法开展治理工作。在法治理念下，任何主体都应受到平等对待，即使作为执法对象，其待遇也应是平等的。

对行政机关而言，执法行动的开展也存在方法与策略问题，一方面要严格执法，另一方面要讲究执法策略，积极稳妥地推进执法，不宜在不必要时采取僵化生硬的执法行动，徒然增加执法成本，降低执法效率。

同时，政府作为公共机构，本身承担解决就业和民生问题的职责，应将“散乱污”治理与民生保障予以综合考虑。

五是严格实行责任追究制度。在某些范围和领域内，“散乱污”企业大规模存在的确有历史原因，不过，很多情形下，这一现象的形成，与行政机关不作为有密切关系。这也是质疑者的观点之一：为何当初开办时，政府没有提出环保等方面的相关要求，现在以此为由进行取缔。

尽管此理由不能改变“散乱污”行为的违法性，但从依法行政角度，也说明执法者一度违背了“法定职责必须为”的要求。

因此，对行政机关及其工作人员的失职必须进行追责，追责不仅仅是对失职者的惩戒，更警示其他执法者要依法行政，也有利于消解治理对象的不满，对当前治理工作有推动作用，同时有利于减少“散乱污”现象死灰复燃的可能性。

（作者为中国政法大学法学院副教授，编辑：王敬恺）