民行检察监督现状与举措

王洋+王烨

随着司法改革的不断深入开展，随着时代发展相关法律也不断进行了修改、完善，民事行政检察监督工作随之发生新的变化。现笔者以上海市为例，分析现行民事行政检察监督工作来源状况，提出一些建议以更好推进民事行政检察监督工作。

案件受理现状

1.民事裁判类监督案件总量减少，且分布不均

现行法律要求当事人须先向法院申请再审才能向检察院申请抗诉，限制了检察院的民事裁判类案件来源、有效监督案件数量下降。经统计显示，2011年至2015年，上海市共受理民事监督类案件从2000多件，下降至1500多件，其中民事裁判类监督案件占比约66%。其中，2013年全市提请抗诉数仅为2012年全市提请抗诉案件数量的57%。这给民事行政检察工作的开展带来了极大的挑战。

案件大多集中在分院和市院，基层受理民事裁判类监督案件数量下降，进一步导致基层人民检察院提请抗诉案件数量大幅减少。以上海市检察机关民事行政检察部门案件受理数量为例，对市院及分院案件受理数量进行分析显示，自2013年起，市分院案件受理数量大幅度上升。同时，2013年基层院案件受理数量从2012年的2000多件骤降为800多件，环比减少约150%。2014年、2015年基层院案件受理数量仍持续减少。

不难发现，以2012年《中华人民共和国民事诉讼法》的修改为转折点，2012年至2015年，基层院提请抗诉案件数量呈现出逐年下滑的趋势。

2.基层院执行监督类案件数量上升

基层民行检察监督工作的重心已逐渐从民事审判类监督案件向民事执行类案件移转。2011年至2015年基层院民行部门民事执行案件受理数量呈上升趋势。2015年上海市范围内基层院受理的民事执行类案件200多件，是2011年的3倍。但基于法院受理的民事执行案件整体数量较大，笔者认为，民事执行类监督工作的局面尚未完全打开。

3.行政诉讼监督类案件数量普遍较少

以上海市为例，2014年受理行政诉讼监督类案件共计300多件，2015年共计227件，仅占民事行政监督部门总的案件受理数量的18.14%和14.39%。与其他案件相比，行政诉讼监督类案件在案件受理中所占的比例较为不协调。

4.依职权监督类案件比例小

现阶段检察机关受理案件以当事人申请监督为主，依职权监督较少。人民检察院依职权监督案件适用范围较窄，并未明确指出检察机关可依照职权监督未经申请损害他人合法权益的案件。根据《民事诉讼法》规定，以调解方式结案的民事案件中，如有侵害案外人合法权益的发生，检察机关只能根据案外人申请，以审判人员违法来进行监督向法院提出检察建议，而不能直接依职权受理进行监督。因此，依职权受理类案件数量相对较少。

综合上述分析，笔者认为各级检察机关应当在法律规定的范围内，切实解决民行监督工作中出现的新问题，积极拓展案件来源，促进民行监督工作的新发展。

应对举措

1.建立检察机关內部的案件移送机制

畅通与自侦、刑检部门之间的案件移送渠道，拓展审判人员违法、公益诉讼和行政违法类案件来源。与多部门之间建立健全检察机关内部配套协作机制，不断完善信息资源共享、案件线索移送的工作模式，形成工作合力。与反贪、公诉等部门之间建立起相关案件移送机制，反贪、公诉可在审查本部门案件时将有民行监督价值的案件移送给民行部门，以此拓展案件来源。民行干警可每周至社区检察室值班，深入群众了解群众需求，促进社区检察室积极转介民行案件线索。可定期与案件受理部门开展联席会议，力争控申部门对于当事人未上诉的申请监督案件不简单的作出不受理决定，而是加强审查力度，对于有理由未上诉的案件与民行部门沟通后作出受理决定。

增强不同区院之间及上下级检察院之间的案件转接移交工作，在制度层面减少案源流失现象出现，从而加强类案监督，促进法院改进工作。一方面加强案件转接移交工作，可将无管辖权案件移转给有管辖权的检察机关，保障有监督价值的案件不流失，从而保障案件数量。另一方面，由于针对法院在案件办理过程中具体操作不规范的问题，基层检察机关多采取不制发检察建议的处理方式，导致法院此类问题得不到重视及纠正，法院很多操作瑕疵得不到改正。检察机关之间应当建立起案件交流机制，将存在同一类问题的案件汇总后，针对这一问题出现的原因，向法院制发检察建议，督促法院整改相关工作。

2.加强民行部门与其他单位之间的沟通与联系

民行部门应当增强与人大、政协之间的联系。民行部门应及时向人大和政协汇报民行监督工作，交流相关工作经验。建立“专职联络员”制度，民行部门派专人与人大、政协、政法委等法律监督部门沟通。及时将民行监督案件报送相关部门，一方面接受法律监督部门对民行监督案件的监督，另一方面可以通过人大、政协部门的宣传，进一步扩大民行监督工作在政府机关和社会上的影响力。

建立“案件线索双向移送、处理结果双向反馈”机制。增强民行部门与政府行政部门之间联系，以促进检察机关与政府部门间的协作配合。首先，近年来十八届四中全会确定了民行部门有权对行政权力进行监督，对损害公共利益的事件有权提起民事、行政公益诉讼。这就要求检察机关加强与相关政府部门的联系，一方面要与环保局、国土资源局建立案件双向移送、反馈机制，将经环保局、国土资源局等部门处理过后仍损害国家利益、社会公共利益的，及时向法院提起公益诉讼。其次，检察机关之间仅针对行政诉讼进行监督，对于行政执法行为接触较少，业务知识不熟练。因此另一方面，检察机关可安排民行干警至政府部门进行挂职锻炼，熟悉政府相关部门行使行政权力的流程和规章制度，从而对政府部门行使行政权力进行监督。

3.加强民行对外宣传工作

加强对律师宣传工作。借助司法局、律师协会等相关部门、组织，加强对律师的宣传工作，扩展民行工作在律师和群众中的影响力，从而拓展案件来源。司法局与律师联系较为密切，检察机关可加强与司法局联系，通过司法局组织律师与民行干警交流工作、向律师发放民行宣传册等方式加强与律师的沟通。借助司法局、律师协会等相关平台，可以将律师有效的组织起来，避免出现检察机关单独邀请律师接受宣传时出现出席率低等较为的尴尬情形。

借助媒体扩大民事行政监督工作在群众中的影响。根据民行工作调查问卷显示，群众最希望通过微信、微博等新型网络媒体形式了解检察院的民事行政监督工作，其次才是较为传统的电视节目和法律宣传手册。因此检察机关应当一方面依托传统宣传渠道如检察机关报刊、网站、广播电视，一方面借助微信公众平台等新型传播媒体宣传民事行政监督的相关职能及典型案件。

基层院结合“基层工作推进年”专项活动，深入基层社区、居民区宣传民行工作，提高民行工作的知晓度。针对基层院案源少的问题，高检民行处开展了“基层工作推进年”专题活动，借助这一活动契机，检察机关不仅要使民行工作深入基层社区、居民区，也可以通过开展检察开放日、法律宣传周等活动，让人民群众走进检察机关民行业务工作中来。

4.转变观念，提高依职权受理案件数量

检察机关受理民事行政监督类案件的案件来源多为当事人申请监督，根据《人民检察院民事诉讼监督规则》（试行）的规定，检察机关只要发现损害国家利益或社会公共利益、法院审判执行人员有违法行为等相关案件时，则应当依职权予以监督。检察机关应当转变传统观念，根据法律法规主动依职权发现可监督案件，拓展案件来源，主动监督法院审判权和执行权的运行，提高检察机关法律监督成效，维护司法公正。

5.提升对公益诉讼工作的关注度

提升对公益诉讼工作的关注度，努力拓展公益诉讼相关工作。检察院作为代表社会公正的司法机关，担负保护社会公共利益之重任。在十八届四中全会提出完善检察机关行使监督权的法律制度、探索建立检察机关提起公益诉讼制度的时代背景下，检察机关更应发挥主观能动性，积极探索提起公益诉讼的可行路径，将公益诉讼作为今后民行工作的一个新的重点和亮点。相关法律也应当细化公益诉讼主体资格，《民事诉讼法》与《行政诉讼法》中应当明确规定检察机关可以作为公益诉讼的适格主体。只有最终以法律形式确立检察机关提起公益诉讼的主体资格，检察机关提起公益诉讼才能在全国范围内普遍推广开来。另外，非公益诉讼试点省份的检察机关应加强学习力度，化被动为主动，有选择地组织民行干警至试点省份学习先进的公益诉讼办案经验。学习好的开展公益诉讼做法，总结出公益诉讼办案经验，慢慢形成办理公益诉讼案件的体系。endprint