美国：用法律管控非法传销

李忠东

美国是传销的发源地，非法传销最早起源于“庞氏骗局”，这是对金融领域投资诈骗的称呼，又称“拆东墙补西墙”“空手套白狼”。这种骗术由一个名叫查尔斯·庞兹的意大利裔投机商人“发明”……

上当受骗，损失惨重

查尔斯1903年移民到美国，1919年开始策划一个阴谋。他向一家事实上子虚乌有的企业投资，许诺投资者将在三个月内得到40%的利润回报，然后，狡猾的庞兹把新投资者的钱作为快速盈利付给最初投资的人，以诱使更多的人上当。由于前期投资的人回报丰厚，庞兹成功地在7个月内吸引了3万名投资者，这场阴谋持续了一年之久，才让被利益冲昏头脑的人们清醒过来，后人称之为“庞氏骗局”。

20世纪60年代，“庞氏骗局”开始在美国花样翻新，盛极一时，出现“金字塔骗局”“连锁经销商骗局”“无限连锁骗局”等，后逐步蔓延到世界各地。其中“金字塔骗局”也叫作“层压式推销”或者“层压式传销”，说穿了就是以根本不可能支付的高利息为诱饵，进行金融诈骗。运作规则是用后一批投资者存入的资金，支付给前一批投资者作为投资的利润，以此循环往复。为了吸引更多的投资者，“投资公司”必须不断提高利润水平。当参加者人数达到饱和点，不再增加时，整个“计划”就土崩瓦解了。

美国反传销专家罗伯特·菲茨帕特里克在2013年接受采访时曾表示，仅在数学层面，如果传销组织里的每个人被要求发展5个新成员，每个新成员再发展5人，只要重复13次，就会超过地球的总人口。因此这在本质上不可持续，尤其是处于底层的大多数人不可能获利。

伴随着以安利公司为代表的居家营销、多层次网络销售和直销等营销模式的兴起，非法传销活动20世纪60年代在美国大有愈演愈烈之势。根据美国司法部和联邦调查局的相关报告，美国参与非法传销活动的人数不少，2009年共有150个“庞氏骗局”或“金字塔骗局”崩盘，致使数十万投资者受害，损失金额达160亿美元。

美国联邦贸易委员会网站上公布的一份针对350家多层次营销企业的研究报告称，99%参与多层次营销的人面临亏损。菲茨帕特里克也表示，消费者每年因传销损失超过100亿美元。许多人耗尽毕生储蓄，最后债务缠身。

有关消费者投诉统计的数字表明，美国非法传销活动呈总体下降态势。2003至2006年“金字塔骗局”受害人数占全美成年人口的比例分别为0.7%、0.5%、0.4%和0.3%。全美消费者关于“无限连锁骗局”“金字塔骗局”和“连锁经销商骗局”的投诉案件，2007年、2008年、2009年、2010年和2011年分别为3117起、1788起、2569起、2278起和1942起。

法网恢恢，疏而不漏

基于非法传销活动是一种欺诈的共识，美国前参议员沃特·曼得尔等人20世纪70年代曾提出过制订《联邦反金字塔欺诈法案》的建议，认定以巨额利润为幌子，通过人员招募而非基于商品实际交易获利的营销模式属于一种诈骗行为。但迄今为止，美国仍未制定专门针对金字塔欺诈等非法传销活动的全国性法律，因此联邦刑法和行政法中关于反欺诈反洗钱的条款被大量援引用于预防和打击非法傳销活动。

在联邦刑法方面，根据非法传销活动的性质和手段等可分别或同时按“欺诈与骗局”或“通信欺诈”罪（根据《罪行与刑事诉讼法》）、“证券欺诈”罪（根据《商业与贸易法》《商品与证券交易法》和《罪行与刑事诉讼法》）、“电报、无线通信或电视网络欺诈”罪（根据《犯罪与刑事程序法》）、“邮寄奖券或相关行为”罪（根据《犯罪与刑事程序法》）或“洗钱”罪（根据《罪行与刑事诉讼法》）等起诉。关于联邦行政监管和民事起诉，主要以《联邦贸易委员会法》《证券法》《证券交易法》和《投资顾问法》的有关反欺诈条款作为依据，对涉案的公司和个人进行民事起诉、追索非法收益。

为了加强对非法传销活动的监管和打击，大部分州分别制定了各有侧重的反传销法律。如加利福尼亚州的《无限连锁法》、俄勒冈州的《金字塔欺诈法》、纽约州的《连锁销售欺诈法》、新泽西州的《彩票欺诈法》和伊利诺伊州的《连锁推介贸易欺诈法》等。

尽管上述法律纷繁复杂，各有不同，然而却为预防和打击非法传销编织了严密的法律网络。在处理一起非法传销案件时，往往是联邦和地方联手，常常刑事处罚和民事手段并用，多重罪名同时处罚。由于惩治严厉，因此威慑力度大。

2009年，美联邦调查局、联邦贸易委员会、劳工部等联合破获一起“金字塔骗局”案。纽约南区联邦法院以“证券欺诈”“投资顾问欺诈”“邮件欺诈”“通讯欺诈”“跨国洗钱”“虚假申报”等11项罪名数罪并罚，判处该案主犯伯纳德·麦道夫150年监禁和高达非法收益两倍的罚金，并没收其所有非法收益和与非法洗钱相关的所有财产。

麦道夫是美国华尔街传奇人物，时任纳斯达克股票市场公司董事会主席，2008年12月11日因涉嫌证券欺诈遭警方逮捕。检察人员指控他通过操纵一只对冲基金给投资者造成的损失超过了500亿美元。20世纪90年代，麦道夫借用自己作为成功的股票上市经纪人的身份成立了一家资产管理公司，通过自己的社会网络为这个基金公司进行筹资，利用一些已落入陷阱的投资者做介绍人介绍更多客户。那些介绍人可以收取佣金，自然乐于做中间人。到2005年，麦道夫的基金投资生意逐渐变成了一个新的“庞式骗局”，开始有越来越多的投资者要求麦道夫返还投资。根据美国证监会的说法，仅仅2008年12月份的第一个星期，麦道夫就受理了高达70亿美元的赎回请求。麦道夫对自己的两个儿子说，这一切不过是“一个巨大的庞式骗局”，现在离破产的局面已经越来越近了。儿子们随后跟律师们接洽了情况，并最终向警方报告了骗局。假如不是因为全球性的金融危机的话，也许这次骗局还有可能继续延续下去。

各司其职，协调有力

美国联邦上层各部门分工明确，采用刑事执法和民事起诉双管齐下的策略，严格管控“金字塔骗局”等非法传销活动。其中联邦调查局是负责侦办此类案件的主要联邦执法机构，由刑侦局金融犯罪处或各地方分局负责调查，根据案情分别按有关欺诈罪名进行调查，然后交由司法部及其下属各联邦检察官办公室起诉。美国邮检署也拥有与联邦调查局类似的刑事侦查权，只是其职责范围限定于以邮政通信为主要手段的“金字塔骗局”等非法传销活动。endprint

联邦贸易委员会和证券交易委员会负责行政监管，通过联邦法院民事诉讼，禁止交易和追缴非法收益等。其中联邦贸易委员会是执行多种反托拉斯和消费者保护法律的联邦机构，下辖的消费者保护局主要依据《联邦贸易委员会法》对金字塔欺诈等非法传销活动实施行政监管并负责对其进行民事起诉。该法第十九条规定：联邦贸易委员会可对从事不公平的或欺骗性行为的个人、合伙人或公司，发布停止令，并提起民事诉讼要求救济。救济范围包括但并不仅限于变更或解除契约、返还财产、金钱赔偿等。此外，该委员会还负有向相关刑事执法部门移交有关刑事涉案证据材料的义务。

美国证券交易委员会内设监察长办公室，负责对被视为发行未经登记证券的非法传销活动开展调查和提起民事诉讼。依据美国联邦最高法院1946年豪威公司案的判决，投资者将钱投于一个共同的业务，并且仅仅依赖他人的努力即可获得利润，则可认定为达成证券的投资合同。而《证券法》规定，发行证券必须依法登记和披露，因此一部分非法传销活动在法律上被视为证券的非法发行，而受到证券欺诈罪名的指控。此外，美国商品期货交易委员会、联邦食品和药品监管局等也在其管辖行业领域承担类似监管职能。

1973年，美联邦第九上诉法院对拥有10万投资会员的卡斯科公司传销案的宣判震惊全国。全美各州一改放任自流和观望态度，参照该案判例制定相关法律。对于以合法直销的名义进行的非法传销活动，执法、监管和检察机构给予严厉打击，绝不手軟。在2010年为期3个半月的“信任断裂”全国性专项行动，231起非法传销犯罪案件中的343名犯罪嫌疑人被起诉判决，追回涉案赃款80亿美元。另外通过民事诉讼方式进一步追回受害人损失21亿美元。在上述案件中，涉及的受害者约12万人。

美国执法部门高度分散、互不隶属。2009年11月，时任总统奥巴马下令成立了由司法部部长为主席，25个联邦、州和地方执法、监管、检察部门联合组成的金融诈骗执法联合特别小组，以加强在打击跨行业跨地域诈骗犯罪行为的相互配合和内部协调，取得综合管控的效果。该小组负责研究相关犯罪形势、制定相关政策和行动计划、协调相关跨部门的执法行动并指导成员单位开展有关执法和公众宣传等工作，包括2010年“信任断裂”在内的全美范围专项打击行动就是在该工作组牵头下开展的。

在美国，打击传销的行动从未停止，但政府、企业与消费者之间的博弈仍留下了不少“灰色地带”。2017年7月，美国密歇根州共和党众议员穆勒纳尔提出修正案，要求联邦贸易委员会放宽对多层次营销的监管。美国直销协会主席约瑟夫·马里亚诺在《国会山报》撰文支持这一修正案，坚称直销不是传销。但新泽西学院商学院院长威廉·基普反对道，大部分多层次营销公司希望减少监管，是因为这些企业的推销员大都是将商品卖给“下线”的推销员而不是最终消费者，以直销为名行传销之实。应严厉打击导致一些美国家庭倾家荡产的传销组织，而不是对欺诈行为视而不见。endprint