浅议地方立法中的利益协调问题

文 / 孙利娟

浅议地方立法中的利益协调问题

文 / 孙利娟

一、问题的提出

立法是整个法治的前提和基础，关系到国家的社会稳定与社会经济的发展。在我国，法治观念正逐步深入人心，人们对立法的关注不断增加，地方立法由于直接关涉某区域内某个利益集团和相关群体与个体的利益关系，尤为引人关切。立法的本质是利益调整，其终极目标是实现全民利益的相对均衡。立法过程中的争论、矛盾和各种主张都是某种利益的体现，能否妥善处理好各种利益关系，是立法后能否顺利实施的关键，对利益协调影响立法的途径、方式以及利弊分析是对立法深层次学术研究的内容之一，也是地方立法部门必须面对和关注的领域。与利益协调问题对立法过程产生的巨大影响不相适应的是，目前对立法工作尤其是对地方立法工作关注还是过多的停留在立法程序、立法质量等立法工作的静态表象的分析上，还缺乏对立法行为背后利益诉求和主张的深入分析与研究，根据地方立法工作的实际情况，借鉴学术研究的相关成果，对地方立法中的利益协调的实际做法和经验教训进行总结，对于深刻认识和分析立法行为，对于真正推动地方立法工作水平的提高具有重要的理论和实践价值。

二、地方立法利益协调面临的障碍分析

近年来，地方立法机关在推进科学立法、民主立法方面迈出了重要步伐，立法的透明度、公开化、民主化显著增强，社会公众参与立法途径明显拓宽，通过公开立法规划、立法计划和法律法规草案征求意见，召开立法听证会、座谈会，公民旁听，问卷调查等形式，广大人民群众能够积极有效地参与立法活动，立法的社会参与面不断扩大，人民群众有了众多的利益表达渠道，社会公众意志在立法中得到了重视。同时通过立法规划、计划、立项论证、起草、审议、评估等机制的完善以及专家参与立法、建立专家咨询制度等形式，立法的科学化水平也有了明显提高。应当说立法中利益表达、协调机制的基本框架已经初步构建起来，在一些立法项目中不同利益的平衡和协调得到了相对较好地处理。当前，与民众参与立法的愿望、利益诉求的强烈期望、利益结构的复杂矛盾相比，地方立法在利益表达、协调方面还存在明显不足，突出表现在三个方面：

1.利益诉求表达的隐形化。目前，虽然民主立法大大推进，但是立法过程的公开、透明度还难以完全适应社会的需求，社会公众了解和参与立法过程的程度还不够。由于立法过程还不够完全公开，导致立法过程的利益表达和诉求活动很多处于隐形状态中，利益主体的活动被隐藏在立法的表面程序之下，以非正式的方式发挥作用。比如关于限制燃放烟花爆竹的规定，除了支持

限放者和反对限放者两方在精神文化需求、安宁权利等相对立的观点和要求之外，此项立法中潜在的最大受益群体是烟花制造者和销售者，放开限制的时间、地域范围和销售方式、管理方式的变化对这部分群体的经济利益具有直接的影响。但是，他们往往只在内部讨论会上提出意见或者通过烟花销售监管部门的渠道反映自己的意见，并且这种意见被采纳的程度往往高于一般公众的意见，但在公开讨论、媒体报道以及立法听证会上，他们却是没有公开出现，很多人可能也不知道他们在立法中发挥的作用和影响力。又如关于禁止吸烟的立法中，也不仅仅是吸烟者与不吸烟者的对立，还存在烟草生产者与销售者的利益问题，但在立法讨论中，这部分群体也不是焦点所在。由于部分利益主体的隐形，导致与之相对的利益群体难以实现正面的辩论和沟通，难以达成真正妥协，形成更为稳妥的公平方案。

2.强势群体与弱势群体在利益表达和影响立法的能力上存在明显差距，弱势群体利益保护存在困难。随着社会利益群体的分化，我国已经在事实上形成了强势利益群体与弱势利益群体的划分。目前，强势利益群体在经济、政治地位和社会舆论控制能力都明显超过弱势利益群体。在一些立法中，他们会争权夺利，拼命维护自己的利益。在某些领域，他们在享受着垄断利润的同时又通过法律上的便利保护自己的利益，限制着同类事业的发展。“银行加证保、两电加烟草、两油加外贸、扫地的也不少”的民谣辛辣地讽刺着这种不合理的现象。又如房地产开发企业每每就房价、地价等问题的发言不断在舆论中引起轩然大波，但依然难以改变房价的现实。由于我国经济法律制度的不完善，垄断性行业及其主管部门制订的规章和惯例都在事实上发挥着法律的调整作用，在制定新的法律、法规时有时只能默认现实或者照搬某些规定。与此相对应的是，绝大多数处于社会较低层次的利益群体还缺乏代表组织和代言人，他们没有自己的利益诉求渠道，尤其是近年来处境越来越艰难的农民、下岗工人，以及被称为边缘人的“闲散人群”，他们才是立法和政府决策过程中需要予以特别关注的对象。但是，在很多情况下，他们几乎成为改革开放的牺牲品，在媒体上缺少他们的意见和声音，在代表机构里缺乏代言人，在涉及其利益时缺乏有效的意志表达渠道，导致在一些立法中利益得不到有效保护。

3.政府、立法机关进行利益协调的意识和能力不足。无论是政府还是作为立法机关的人大及其常委会，还没有完全适应立法过程中利益表达和沟通协调带来的挑战，在很大程度上靠过往的惯性维系立法的运作。无论是立法的理论、制度还是实践，对于多元利益博弈及其均衡都缺乏足够的重视，立法过程中表现出积极的职权主义倾向，立法还被视为国家为公共利益进行制度设计的过程，立法者是否立法、如何立法单方面取决于立法机关的决策和领导者的决心。立法机关的实际操作模式还是过去的完全包办式，从立法规划、立法计划的确定，到法案的起草、提案、审议等各个阶段的活动，基本上都在国家机关的层面内封闭运行，立法机关还不善于或者不愿意面对不同群体的利益诉求。现有的立法公开也基本属于单方面“施舍性”的给予，缺乏双向沟通机制，决策过程不透明。而在具体问题的解决上，还缺乏妥协妥善处理的能力，在一些问题的决策上有时依然存在非此即彼的极端化处理，缺乏利益补偿机制。对于一些平等主体之间的利益协调，本应当通过主体自我协商、基层自治等方式进行协调处理，但由于缺乏社会自治的氛围和基础，最终以行政权力的强制介入和行政处理作为解决方式，但实施效果最终证明这种方式是无效的。

三、地方立法中利益协调问题的解决路径

（一）地方立法的价值取向要符合基本利益的排序

1.生命利益。生命利益，这是最重要的利益，包括人身不受伤害和杀害的利益。包括生命利益和健康利益。生命是自然人享有一切利益的前提，自然人的一切利益均需依附在生命上，生命消亡或受损害会导致自然人利益消亡、减损，因此，生命利益优先于其他利益在逻辑上是顺理成章的事情，无疑应该是显见程度最高的利益。因此，我们说，在基本利益中，生命健康权是最本源的利益，高居利益位阶的顶端。生命利益具有以下特性：一是优先性。生命利益在与其他利益相冲突时，处于较高的位阶，即使为了社会公共利益，个人生命利益也不能“委曲求全”，成就社会公共利益。特别要指出的是，一般情形下生命利益都具有优先性。当然，人是复杂的高等级生物，有自我的价值观和人生观，在有些人的眼里，生命权并非绝对优位，所谓“生命诚可贵，爱情价更高，若为自由故，两者皆可抛”，也因道出对利益的取舍判断，引发人们的共鸣，多年来传诵至今。二是绝对平等性。生命利益不存在质的差别，自然人的生命利益处于同样等级，都是平等的。不仅是每一个体之间的生命利益是平等，就是单个的生命利益与多数人的生命利益相比，两者也是平等的，无法言说谁更珍贵些。因此，不能做出这样的利益取舍，即为了大多数人的生命利益牺牲某个个体的生命。

2.自由利益。自由利益是公民按照自己的意志进行活动的利益，既包括身体自由，也包括精神自由。身体自由即运动的自由，是指公民按照自己的意志和利益，在法定范围内作为或不作为的状态，包括结社自由和活动自由、迁移自由；精神自由即决定意思的自由，是指公民按照自己的意志和利益，在法定范围内自主思维的状态。包括思想自由、言论自由、宗教自由。为我国学者赵汀阳指出：“人不仅是一个自然存在，而且是一个自由存在，存在与自由是不可分的”。学者吴经熊也讲：“我不说自由意志就是道德；但自由意志是一切道德，一切人格的生死关键，和必备条件”。法律上的自由就是每一个公民都可以不受约束地做法律允许做的事情，拥有行使权利的自由。至于义务也好、责任也罢，都是权利的衍伸。一般而言，自由代表了最本质的人性，处于法的利益的顶端，优先于其他利益。对于这一点，我国宪法三十四到三十七条将自由利益优先其他利益就是最好的佐证。

言论自由属于人格利益，经常和肖像、名誉等其他人格利益发生冲突。苏力认为“言论自由具有被规定为宪法的基本权利的制度效益，不仅属于基本利益，更重要在于对社会贡献巨大，因此，比肖像、名誉等人格利益更为重要，主张言论自由应当优先配置。”但是，言论自由并不是绝对利益，无论何种制度的国家、地区，在配置言论自由利益时，都在法律和其他权威文件上或者在事实上加以一定的限制。“为什么进行限制？当正义的眼睛检视着所有利益，力图平衡所有利益时，自由有时候也要往后退一步，这正应了卢梭的那句名言：“人生而自由，但无往不在枷锁中”。

特别要指出的是迁移自由利益。一般认为，迁徙自由是指“自由地在国内进行迁移和依法出入境”。在当代中国，对最大多数老百姓最具意义的是在国内“迁出”和“迁入”的自由。“迁出”自由目前来讲，已经没有太大问题，立法者要深刻意识到，以城市化为路径解决中国当下的发展问题，是现阶段改革能够深入进行的动力所在，也是改革开放到一定程度必然要经历的阶段。这一过程中，迁入地的立法者在利益衡量的过程中妥善处理好农民工群体、外来人群群体在融入迁入地过程中出现的问题，克服狭隘的地方保护主义意识，以博大的胸怀来接受逐步城镇化的农村人口，对所辖地居民实行全员管理，提供平等公共服务。当然，我们也可以从利益位阶，即利益重要性的视角来考察，迁移自由在利益层次的位阶里，属于人身自由，是仅次于生命利益的自由利益，是要在利益衡量过程中予以高度重视和关注的利益。

3.生存利益。生存利益不包括生命利益。因为本文已对生命利益形成确定概念，生存利益，是指人在生命利益的基础上生命得以延续的利益，即人作为人应当具备的基本的生存条件，包括：基本环境利益，基本财产利益以及劳动(经营)利益、接受义务教育的利益以及获得社会保障的利益。这三方面的利益在位阶上并无上下高低之分，很难区分谁优于谁，谁高于谁，在层面上是平等的。

（1）基本环境利益。有关人类可以延续生命所必须的基本环境要求就可以称之为基本环境利益，包括不受污染的空气、水和土地方面的利益。我国目前处于环境利益与经济利益冲突最为严重的时期。政府由于对发展片面性认识，在维护和衡平环境公益与经济公益时往往表现出对经济利益过分强调和倚重，导致环境公害发生，同时由于环境利益受损的危害性，需要一个较长的周期才能得以体现，出于眼前利益的考量，我们的地方立法低估了环境利益的重要性。但是，现在越来越多严峻的事例摆在我们面前，生存利益受到严重挑战。如何正确看待基本环境利益的重要性，平衡其与经济利益的关系，这是地方立法利益衡量需要面对的重要挑战。

（2）基本财产利益。基本财产利益是“人的生命健康赖以存在的基本物质利益，包括衣、食、住、行等方面的基本物质保障”。换言之，人们通过基本财产利益来获取衣、食、住、行方面的基本物质保障，从而保证自身的生存与发展。反过来讲，作为社会基本公共产品的食物、衣物、住房、通行利益，必须确保其安全性和必需性。

（3）基本劳动利益、接受义务教育的利益以及获得社会保障的利益。基本劳动是获取基本财产利益的合法手段，劳动利益属于生存利益无疑。同时，当今社会，受到必要教育(义务教育)，获取基本劳动素质和技能，是现代公民享受物质文明和精神文明的一种直接需求，也是进入社会谋生的基本前提，和人的生存紧密相关，因此，也是一种生存利益。实际上社会中总有一些人群无法依靠自己的能力获得基本的生存条件，公民在年老、疾病、失业等情况面临生活困难时就有获得国家或社会予以物质保障的利益。要强调指出的是，谈及劳动利益时，还附带休息利益，是劳动者继续劳动的重要条件，它体现了人的基本生存需要，是实现个人人身自由的需要，劳动者可以追求个人发展，实现人生目的，具有生存利益属性。休息利益主要包括两方面的内容：对工作时间的限制和对休息时间的保障，劳动者是这项利益的享有者，用人单位是保障劳动者休息利益实现的义务人。

4.人身利益。人身利益是指人格利益与身份利益的合称，是指人所享有的，与其人身不可分离而无直接财产内容的利益，人身利益又可分为人格利益和身份利益。人格利益包括生命健康、自由、姓名、名称、肖像、名誉、隐私和婚姻自主等人生方面享有的利益；身份利益则包括公民因获得一定的社会身份享有的利益，包括荣誉、配偶、亲属等利益。由于人身利益中的生命健康利益及自由利益具有更为基础利益的性质，这里所称的人身利益是将生命健康利益及自由利益剔除出去的其他人身利益。公民享有人格尊严利益，获得社会和他人尊重，不受伤害。公民的尊严利益来自公民个体本身，但须获得社会的认可和尊重。此外，人身利益里还包含一般政治利益。这里的政治利益之所以称之为“一般”，也是指除自由利益以外的政治利益，主要包括选举利益与被选举利益、监督利益、控告利益、申诉利益、批评利益、知情利益等等。公民的政治利益既是民主与专制的区别之一，也是现代民主法治国家的应有之意，所以被列为基本利益的范畴。

（二）增强立法的民主化、科学化，确保利益平衡

1.扩大地方立法草案来源，增加立法公开透明程序。要建立完善的立法信息公开制度。立法信息公开一方面可以减少民众参与立法的信息收集成本，提高民众参与立法的热情；另一方面，也可以使民众有效地监督政府部门在整个立法中的行为，对各部门在立法中的自利行为有遏制作用。要进一步推进民主立法，扩大公民参与立法的渠道。在地方立法征求意见过程中，注意发挥利益群体及其代言人的作用，重点关注在当前社会条件下属于弱势的利益群体的表达意见的途径的有效性问题，要通过修改有关法律法规、完善立法程序，充分发挥其代言组织的作用。要加大扶持与促进力度，不断培育、壮大社会团体、行业组织的力量。

2.进一步增强政府、立法机关对利益的整合能力。个人或者团体的利益和意见表达与公共意志的形成是两回事。从个人意见到公众意见是政府整合功能的体现，形成国家意志，是立法机关职能的体现。政府和立法机关要对各种利益进行中立性的分辨，政府要善于区分政治利益与法律利益、公共利益与私人利益、真利益和假利益。“兼听则明，偏听则暗”则最简约地表达了沟通程序的功能。立法过程中宽容地吸纳不同利益主体的意见，使其沿着正当的程序轨道运作，既是立法机关义不容辞的责任，也是社会管理水平高低的标志。

3.进一步完善代表结构，提高代表的民意代言能力，改善立法审议程序，建立立法审议中的辩论机制，使各种利益诉求在法定立法审议过程中得到体现和解决。

4.在立法过程中注意发挥新闻媒体的宣传和引导作用，使立法过程得到社会关注，使未能有效发掘的利益诉求得到充分表达，为法律法规的顺利实施打下坚实的基础，同时还要注意把握新闻宣传的规律和界限，防止立法受到新闻媒体的不正确引导和牵制。

（作者单位：江苏苍梧律师事务所）