促进我国学前教育发展的财政政策研究

李丽娥

（延安大学教育科学学院，陕西延安716000）

促进我国学前教育发展的财政政策研究

李丽娥

（延安大学教育科学学院，陕西延安716000）

研究学前教育的财政机制对解决当前幼儿教育现实问题具有一定的积极意义。改革开放初期，我国政府对幼儿教育采用分散性补助各类幼儿园的投入机制。然而，随着幼儿教育供需环境的不断改变，继续沿用旧的财政投入机制导致了当前“入园难、入园贵”局面的出现。鉴于此，深入分析了当前幼儿教育供需环境以及财政支出机制存在的问题，进一步阐述了规范我国学前教育财政投入的具体措施。

学前教育；教育发展；财政

自2011年以来，我国学前教育规模大幅度增长，其发展成就归功于各级政府增加学前教育财政投入，以及广大家庭对学前教育的强烈需求。根据教育部数据，2014年我国幼儿园学前三年毛入园率已经达到76%，这就意味着我国学前教育已经实现并超过《规划纲要》确定的规划目标。2014年，OECD国家4岁儿童的平均毛入园率是73%，5岁是84%，6岁93%。若按我国70%的学前三年毛入园率已经接近OECD国家平均水平，美国4岁儿童只有37%入园，5岁只有61%入园，6岁91%。可见，我国学前三年毛入园率应该超过西方发达国家。我国学前教育事业之所以能取得如此规模，政府、社会力量和家庭“三驾马车”的作用至关重要。近年来，在中央政府带动下各级地方政府对学前教育事业也非常重视，除了中央外，地方教育部门还出台多种促进学前教育发展的政策，民办幼儿园已经占全国学前在园总量的53%。虽然政府对民办幼儿园的公共财政投入不多，但民办幼儿园承担全国入园增量为901万，占比为68.56%。这说明，我国学前教育的财政投入政策上存在着较大的差异。

一、我国学前教育发展的财政政策中存在的问题

（一）学前教育经费中财政经费比例偏低

一是中西部农村及偏远山区入园机会低。粗略估计，大约1 500万的3—6岁儿童仍然无园可上，这些儿童大多集中在中西部农村偏远地区。二是农村地区学前教育质量远远落后于城市地区。在两期“三年行动计划”中，地方政府学前教育财政投入经费大多用于公办园的硬件建设。农村地区幼儿园结构性质量显著低于城市地区，且中西部地区农村幼儿园的发展低于北京地区“非注册”幼儿园流动儿童发展水平。三是城市地区流动儿童还不能享受有质量保证的学前教育。中央财政学前教育专项资金专门用以鼓励多渠道多形式办园和妥善解决进城务工人员随迁子女入园，然而他们中的绝大多数只能在城市就读“非注册”民办幼儿园，这些“非注册”幼儿园往往规模不大且质量不高。

（二）不同体制幼儿园间的财政投入不均衡

在我国义务教育和高等教育快速发展的同时，学前教育突出表现为适龄儿童“入园难、入园贵”。“入园贵”的本质是普惠性民办园建设并没有根本解决城市中低收入家庭子女“入园贵”难题。一般来讲，高收费非普惠性民办幼儿园收费不是普通中低收入家庭所能支付的。“入园难”“入园贵”问题与学前教育的公平性高度相关，其原因与政府对学前教育资源的配置不均衡以及财政投入力度不足有关。

1.学前教育有效供给严重不足

学前教育机构数量供给不足会导致部分幼儿、尤其是农村适龄幼儿“入园难”。农村学前教育机构办学质量较差，城市学前教育机构收费普遍偏高且数量有限。目前，民办幼儿园教育机构不具备普惠性和公益性，且大多数民办幼儿园为提升学前教育竞争力只有依赖高收费。政府在这一过程中既无力通过举办各类公益性、普惠性幼儿园平抑学前教育的市场价格，又难以通过价格干预民办幼儿园的高收费行为。而农村幼儿学前教育共439 761个班级，可容纳幼儿约12 751 171人。农村民办幼儿园可供入园幼儿人数为1 275万人，供需缺口达1 282万人，有近半农村适龄儿童无法接受学前教育。不仅如此，农村幼儿园还普遍存在办学水平差、安全隐患多等问题。对乡镇中心幼儿园的调查表明，达到幼儿园办园基本标准的仅占26.3%，基本达标32.4%，不达标高达41.3%。

2.政府投入在投入对象上存在城镇与农村之间、公办与民办之间严重失衡问题

从近5年来我国政府对学前教育的投入规模看，财政对学前教育投入比重一直在0.04%—0.05%之间徘徊，这一比例远远低于印度、墨西哥等发展中人口大国；从政府对教育投入的结构看，学前教育预算支出比重一直在1.13%—1.20%之间，而同期国际平均水平为3.76%。在投入对象上看，因农村学前教育未引起各级政府高度重视，因此投入的也很少。在城镇学前教育体系中，学前教育支出极少用于民办幼儿园。

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（三）不同等级幼儿园之间财政投入偏差大

1.接受学前教育财政投入的绝大多数公办园并不以服务弱势群体儿童为主

长期以来，我国学前教育财政投入并没有改变，中央和地方政府财政投入的主要方向是城市幼儿园和县城公办幼儿园。一些弱势群体儿童相对优势人群子女的不公平格局还存在。

2.普惠性民办园建设中没有有效增加弱势群体入园

普惠性民办园的建设是扩大公益普惠性学前教育资源解决“入园贵”的重要策略。作为政府通过财政投入方式增加幼儿园资源的主要方式，很多城市和地方政府没有证据显示普惠性民办园大规模降价从而增加弱势群体子女的入园机会。政府补贴不能弥补民办园因为降价而带来的减少收入。同时，民办幼儿园价格偏高的一个重要原因还是整体供给不足。

（四）不完善的学前教育体制和机制

我国现行教育法中，学前教育仅以《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》等法律规范效率较弱的管理办法进行管理。在办园体制上学前教育实行分级管理的体制，主要依靠民办幼儿园来解决学前教育发展不足问题。在国有企业改制改革中，一些企业遗留的幼儿园办园质量缺乏保障，导致学前班相继停办，使得现阶段学前教育办学主体的民办幼儿园面临“有人批、无人管”的尴尬局面。另外，也没有建立起学前教育成本分担机制，尽管建立了贫困幼儿资助补助制度，大约有12%的幼儿享受补助，然而这项投入的有效性值得评估。更重要的是，学前教育的公益性并没有明确规定。

二、促进我国学前教育发展的政策选择

（一）加大财政对学前教育的投入力度

当前财政的教育投入政策保障学前教育持续快速发展。应着力加大对学前教育投入力度，地方财政也应以中央财政“十二五”时期对学前教育投入500亿元为契机，改善“入园难、入园贵”矛盾。

首先是在投入方向上，加大对农村幼儿园和城镇民办幼儿园的财政投入。由于体制原因，我国学前教育幼儿园的民办幼儿园办学成本高，所以收费高、入园贵。在城镇，由于公办幼儿园的示范效应和政府监管，因而办学条件大都较好；但在农村，大多办学条件简陋，质量低劣。因此，在投入方式上可选择学前教育专项转移支付、建立专项发展基金等方式，建立专项基金对城乡幼儿园进行财政补助。

其次是建立健全学前教育财政投入的绩效考核和监督管理机制。学前教育质量的优劣直接影响到个人的受教育程度、就业、收入水平、家庭和幸福感。优质的学前教育对儿童成年后的学业、就业、收入、家庭生活、健康等具有显著的正面效应。可见，在学前教育资源严重短缺背景下，需要中央及地方各级政府强化对各类办学主体的监督管理职责。幼儿教育必要建立健全财政资金投入的绩效考核和监督管理机，避免财政资金被贪污、挤占、挪用。

（二）调整不同体制财政投入的目标

学前教育的发展方向应该从扩大规模向解决学前教育结构性供给不足转变，坚持突出学前教育发展结构性和公平性目标。我国学前教育发展的主要目标是解决结构性供给不足问题和公平性问题，应该突出以特定地区和特定弱势群体子女入园享受有基本质量学前教育为目标。总体入园规模和入园率根本提升在于特定地区或者特定弱势群体子女的入园问题的解决。因此，应该瞄准的方向和方法，一是瞄准中西部农村偏远地区乡镇和村以下幼儿；二是瞄准城市低收入家庭（城市低保，建档立卡）子女；三是瞄准城市流动儿童和农村留守儿童。

（三）建立不同等级的财政投入公平机制

首先是扩大学前教育资源。我国学前教育管理体制还有计划经济时代的许多烙印，学前教育管理体制的改革必须消除“公办”与“民办”之间的制度性障碍。这方面改革的目的是消除“入园难”和“入园贵”难题。要继续强化民办园按公益一类和公益二类分类登记管理，提供不同模式的学前教育服务。在“学校化”、“机构化”、“规模化”的幼儿园应该鼓励和扶持志愿者、NGO等力量成为办园主体。其次是创新学前教育服务的多种形式，建立和完善学前教育成本分担机制。

（四）改革学前教育体制和机制

首先是明确和调整现有学前教育投入方式和方向，建立成本分担机制。政府只负责弱势群体家庭子女接受学前教育，供给方财政资助方式转向补需方和补供方结合的方式。在前两期“学前教育行动计划”中，财政投入主要用于为数不多的幼儿园资助专项并非补需方的项目中。

其次是改革学前教育财政现有投入方式和方向，加大对软件和学前教育服务等多种方式的学前教育投入。

最后是要建立梯度收费方式。为了促进学前教育的健康发展，必须根据有关文件精神，规定政府学前教育财政投入以一般性转移支付为主，明确中央政府主要通过一般性转移支付来支持学前教育发展。同时，要创建“中央政府学前教育示范项目”、创建学前教育领域的“提前开端”计划专门服务于弱势群体子女接受有基本质量保证的学前教育服务。在解决结构性入园和教育公平性难点问题方面有创新和贡献的地区要实施奖补和扶持。

总之，学前教育财政投入问题关乎幼儿教学的发展前景。为此，我们要明确政府公共服务地位，科学制定财政性学前教育经费的投入比例，推进我国学前教育可持续发展。

[1]冯一凡.谁来“供养”幼儿园[J].新理财（政府理财），2011，（6）：71-72.

[2]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）.

[3]李晴晴.关于城市儿童入园难问题的分析[J].科学教育研究，2011，（13）：1-3.

[4]刘艳.对学前教育投入经费的探讨[J].广东教育：教研版，2009，（4）：7.

[责任编辑 兴华]

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A

1673-291X（2017）26-0173-02

2017-07-15

陕西省教育厅人文社科专项“幼儿园教师绩效考核现状、问题及对策研究”（16JK1847）；延安大学校级课题“延安市幼儿园绩效考核现状调查研究”（YDQ2016—15）

李丽娥（1983-），女，山东菏泽人，讲师，从事幼儿园管理、幼儿园数学教育研究。