抓重点补短板强弱项决胜全面建成小康社会

全面建成小康社会，既是改革开放后“三步走”战略目标的完美收官，也是全面建设社会主义现代化强国新征程的辉煌起步。从现在起到2020年，是全面建成小康社会决胜期。我们要按照党的十九大报告的要求，统筹推进各方面的工作：“突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。”扎实建立起经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的小康社会。

全力打赢脱贫攻坚战

党的十九大报告指出：“坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二○二○年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”

全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区，没有贫困地区的全面小康，没有贫困人口的脱贫致富，全面建成小康社会是不完整的。在过去努力的基础上，党的十八大以来显著加大脱贫攻坚的力度，通过“六个精准”“五个一批”等有力举措，农村贫困人口累计减少5564万人，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。2017年计划再减少1000万。脱贫攻坚战果辉煌、举世瞩目。《联合国千年发展目标报告》强调，“中国在全球减贫中发挥了核心作用”。但确保2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域整体性贫困，任务依然艰巨繁重。

“全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不能掉队。”脱贫攻坚始终是习近平总书记放在心头的民生大事。2017年10月25日，在新一届中共中央政治局常委同中外记者见面时，习近平总书记再次强调，我们将举全党全国之力，坚决完成脱贫攻坚任务，确保兑现我们的承诺。我们要按照中央的要求，汇聚全国之力，多措并举，最终打赢脱贫攻坚战。突出的要抓好几个方面的任务：

一是聚焦深度贫困地区脱贫攻坚。深度贫困地区及人群是脱贫攻坚的坚中之坚。深度贫困一般具有贫困人口占比高、贫困发生率高、人均可支配收入低、基础设施与基本条件差、特殊困难人口比重大、脱贫任务重等特征，是很难啃的硬骨头。但这个硬骨头啃掉了，脱贫攻坚战也就基本打赢了。要排除万难，集中力量攻关，突出重点破关，加大力度推进深度贫困地区脱贫攻坚，坚决攻克深度贫困堡垒。

二是坚持支持帮扶和培育自我发展基础并重互促。鉴于贫困地区特别是深度贫困地区的薄弱基础条件，脱贫攻坚要注重加大投入支持力度。一方面，加大政府支持力度，包括扩大财政转移支付、政策性融资、专项资金等的投入分配规模，强化重要脱贫项目安排，在资源开发收益分享、土地供应等方面优惠对待或优先保障等；另一方面，促进引领市场资源向贫困地区配置，包括金融机构增加金融投入、资本市场加大上市企业安排等。加大东西部扶贫协作和对口支援，强化中央单位的定点帮扶，引导和促进各种社会力量献爱心搞帮扶，积极参与脱贫攻坚。因地制宜发展特色产业，推动形成新产业新业态新动能，有序开发利用优势资源，积极构建贫困地区脱贫向富的产业基础和长效机制。

三是实行扶贫与扶志、扶智的紧密结合。帮扶不能从根本上解决问题，贫困地区摆脱贫困实现持续发展，关键是打造自身发展基础和内生发展动力。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“注重扶贫同扶志、扶智相结合”，我们要按照这一要求，加大贫困地区内生动力培育力度，注重帮助贫困群众克服“等、靠、要”思想认识，注重调动贫困群众的积极性、主动性、创造性，注重培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，注重激发贫困地区和贫困群众脱贫向富的内在活力，注重提高贫困地区和贫困群众自我发展能力。与此同时，改进工作方式方法，改变简单给钱给物的做法，多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等方式或机制，不大包大揽，不包办代替，教育、引导和推动广大贫困群众，用自己的辛勤劳动实现脱贫致富的目标。

促进城乡区域协调发展

不平衡是我国发展中存在的一个突出问题，而城乡区域发展不平衡是这种不平衡的突出表现。从城乡状况看，过去一些年，我国在解决城乡矛盾、促进城乡统筹发展方面采取了一系列有力措施，城乡互动协调发展形成了良好势头，但由于长时期在制度安排和政策设计上实际存在的重工业和城市、轻农业和农村的倾向造成的影响，以及市场经济发展中的利益导向等因素的制约，我国城乡二元结构仍然较为固化，城乡基础设施和公共服务水平差距很大，城乡居民收入的绝对差距仍在扩大，城市“虹吸效应”大于“扩散效应”，农业农村发展面临要素净流出的困境。城乡协调互动的良性格局仍未形成，城乡统筹发展任务依然艰巨。从区域状况看，自“九五”以来，我国采取了一系列重大战略与政策举措，特别是在实施区域总体战略的基础上，大力实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展战略，区域发展格局不断优化、协调性不断增强。但当前区域发展不平衡的问题依然突出，地区间实质性差距还没有明显缩小，区域发展分化状态加剧，经济增速“南快北慢”、经济总量占比“南升北降”特征比较明显。并且，在利益等因素驱动下，要素支撑在少数地区出现“入不敷出”的状态。与此同时，由于对发展新经济机遇把握能力上存在差异，地区间经济发展潜力和后劲有着较大差异。城乡区域发展和收入分配差距依然较大，全面建成小康社会，必须着力解决城乡区域发展的不平衡状况。

在统筹城乡发展方面，要结合实施乡村振兴战略，紧扣消除二元经济体制、缩小城乡居民收入差距、协调推进农业现代化与新型城镇化等关键环节，着眼于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，着力抓好一些重点工作：一是推进城乡一体协同发展规划设计。规划是先导和指引。要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划、制定相关规划，促进城乡相互融合和共同发展。科学制定城乡建设用地、住宅用地、生态用地，提高土地资源节约集约利用水平；统筹规划城乡基础设施建设，强化衔接互补，实现基础设施城乡共建、城乡联网、城乡共享。二是建立健全城乡利益平等交换机制。切实改变城市依靠优势地位不断吸纳农村低廉的资源要素的状况，充分发挥政策调控作用，推动资源要素在工农之间、城乡之间自由平等交换。改革完善土地征收、農村集体经营性建设用地和宅基地管理制度，改变以往城乡同地不同权不同价的不合理做法，推动农村土地资源向资本转换；进一步清理针对农民就业的歧视性政策，促进乡村劳动力平等就业并拥有同等权益，推进户籍制度改革并解决户籍附着的福利差异问题，使稳定就业和居住的农民工尤其是新生代农民工真正转为市民；建立重要农产品利益补偿机制，加大对农民收入补贴和对重要农产品生产地区的转移支付力度；加快农村金融机制创新，强化激励约束机制，保障金融资源向“三农”倾斜。三是完善并实施好承包地“三权”分置制度。农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置并行，顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要，有利于促进土地经营权在更大范围优化配置，为规模化、机械化大生产方式以及更先进的科技、强势的市场主体特别是城镇企业进入农村、服务“三农”创造了条件，能够大大提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，提高农民收入，推动现代农业发展。它还通过推动农民参与先进农业经营体系和融入现代生产生活方式，不断促进其观念转变和素质提升，使其在无形之中完成城镇化特质的过渡。这是统筹城乡发展的一个重要制度设计，要积极推行并在实践中不断加以完善。四是强化城镇对城乡区域的带动性。建立城镇对农村的协作和援助机制，推动适应资源要素向农村转移配置，推动城镇企业进入农村创业兴业，推动城市基础设施建设和公共服务向农村和农民延伸，抑制城市的虹吸效应，拓展其辐射扩散效应，带动周边区域特别是农村共同发展。特色小城镇直接植根于地区比较优势产业，与农村农民联系紧密，亦城亦乡，且进入门槛低，要加大培育建设力度。这是把以工促农、以城带乡、以企帮村机制自然嵌入农村发展的一条有效路径。鼓励农业企业与农户建立风险共担的利益共同体，并把利益联结机制的建立作为政府相关政策支持和项目安排的重要前提条件；积极培育农村产业融合发展主体，既通过项目等带动打造一批农业产业化龙头企业推动产业融合，又强化激励政策调动普通农户参与农村产业融合发展的积极性主动性。

在统筹区域发展方面，除了抓好统筹城乡这一有利于区域协调发展的核心方面外，总体上说要坚持分类指导，切实实施好区域协调发展战略。要在如下方面用功着力：一是坚持以“三大战略”为引领，以区域发展总体战略为基础。着眼于全面深化开放合作，推进“一带一路”建设。以落实“一带一路”国际合作高峰论坛成果为牵引，加快推进“五通”重大项目建设。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，推动京津冀协同发展。继续以交通、生态、产业为重点，强化改革创新，全面推进各领域各环节的协同协调发展；高起点规划、高标准建设雄安新区和北京城市副中心。以共抓大保护、不搞大开发为导向，推动长江经济带发展。继续抓好重点问题整治和水环境治理、水生态修复、水资源保护等重大工程建设，稳步推进综合立体交通走廊建设。与此同时，强化举措推进西部大开发形成新格局，继续推进基础设施建设、特色优势产业发展和体制机制创新。深化改革加快东北等老工业基地振兴，落实好近年来出台的一系列重大改革决策和政策决策。發挥优势推动中部地区崛起，着眼“一中心、四区”的战略定位，建设“三中心、一枢纽”的核心要求，扎实推进各项工作。创新引领率先实现东部地区优化发展，在转型升级、体制创新和全面开放等重要方面创造新经验新路径。二是坚持抓好两头带中间。一头抓发达地区特别是先行地区的优化发展，一头抓困难地区特别是贫困地区加快发展。鼓励和支持长三角、珠三角、京津冀等东部沿海先行地区继续先行先试，以国际最先进水平为参照打造富有创新活力的发展改革高地；促进承载能力较强、发展潜力较大的一些中西部崛起地区加快开发开放，打造成为区域或全国的新的增长极。与此同时，加大支持力度与激发内在活力相结合，着力促进欠发达地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区实现跨越发展，加速补齐地区均衡发展的短板。通过抓两头，促进带动其他地区又好又快地发展。三是坚持发挥重要功能平台的示范与支撑作用。一方面，要着眼于突出特色特质、强化试验探索、提升功能功效进一步发挥好既有功能平台的作用；另一方面，适应新的形势、任务的需要，特别着眼于解决协调发展、创新发展中的突出问题，打造新的功能平台。新的功能平台的设置要充分考虑不同地区的发展重点和实际需要，以优化功能区类型、平衡功能区的区域布局，防止困难地区“落空”。四是坚持推进一体化发展。这既能通过合作解决地区间资源要素短缺、彼此恶性竞争问题，又能依赖统筹实现较发达地区对欠发达地区的传导配置与扶持问题。要坚决清除一切妨碍地区合作和市场统一的障碍，支持和推进形式多样、内容广泛、程度向深的合作，切实加快区域一体化发展进程。

推进基本公共服务均等化

党的十八大以来，基本公共服务均等化深入推进。中央把“社会政策要托底”作为推进经济社会发展的重大政策思路，建立了涵盖8大领域81个项目的国家基本公共服务清单，持续改善公共服务供给，在发展中增补民生短板，促进社会公平正义，取得了新的显著成就。但不充分、不平衡或不均衡的问题仍然明显存在。就业的结构性矛盾依然突出，城乡间不同人群间收入差距依然较大，教育、医疗、居住、养老等方面仍然面临着不少问题和难题。

为此，我们要按照党的十九大的要求，坚持在发展中保障和改善民生，增加供给、提高水平、保障公平统筹并举，推进基本公共服务均等化，在幼有所养、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶诸方面不断取得新进展。一是进一步提高就业水平与质量。继续实施就业优先战略和积极的就业政策，着力解决区域性结构性就业矛盾，实现比较充分和高质量的就业。强化职业技能培训，多领域搭建创新创业平台，健全自主创业、到基层就业的激励机制，稳定并扩大就业规模。加强对灵活就业、新就业形态的扶持，促进务工者自主就业。优化就业服务体系，破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制障碍，保障全体劳动者的就业权利，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。二是促进收入水平提升、分配合理。优化初次分配制度，坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制。健全再分配调节机制，鼓励勤劳守法致富，扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入，在整体提高收入水平的同时缩小收入差距。处理好公平与效率的关系，坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬的同步提高。三是进一步加强社会保障体系建设。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老金全国统筹。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保障制度，健全重特大疾病救助和疾病应急救助制度。完善失业、工伤保险制度，统筹推进城乡社会救助体系建设。与此同时，加快建立全国统一的社会保险公共服务平台。通过努力，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。四是推进健康中国建设。切实实施好健康中国战略，着眼于为人民群众提供全方位全周期的健康服务，完善国民健康政策。与此同时，进一步深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系。倡导健康文明生活方式，积极预防和有效控制重大疾病。实施食品安全战略，让人民吃得放心。积极应对人口老龄化，优化社会环境、完善政策体系，促进老龄事业和产业发展。五是促进房地产平稳健康发展。坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，规范开发、销售、中介服务行为，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，形成符合国情、适应市场规律的长效机制，使全体人民享有必要的住房保障。

全面推进污染防治

加快改善生态环境特别是搞好污染防治，是广大人民群众的迫切愿望，是实现可持续发展的内在要求。党的十八大以来，中央高度重视，采取了一系列强有力的举措，取得了明显成效。但当前我国环境污染、生态退化的问题仍然十分突出，承载能力依然处于极限状态。生态环境问题已成为全面建成小康社会的一个短板。

习近平总书记在十九大报告中要求我们：“生态文明建设功在当代、利在千秋。我们要牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，为保护生态环境作出我们这代人的努力！”为此，我们要着力解决突出环境问题，推进绿色发展，建设天蓝、地绿、水清的良好生态环境，最终实现建立美丽中国的目标。打好污染防治攻坚战，要在如下一些方面加大努力。一是强化对主要污染物排放量的总量控制。在继续实施化学需氧量、氨氮、二氧化碳、氮氧化合物及细颗粒物（PM2.5）排放总量控制的基础上，把重点行业挥发性有机物排放量等纳入约束性指标，实施区域性、流域性、行业性差别化总量控制。二是全面推进大气、水、土壤污染防治。坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。全面实施散煤综合治理，继续推进以电代煤、以气代煤。加大燃煤电厂超低排放和节能改造力度。推进秸秆综合利用。实施工业污染源全面达标排放计划，深入开展重点行业污染专项整治活动。强化机动车尾气治理，鼓励使用清洁能源汽车。加强重污染天气的预测与处置，切实提高应对的科学性与精准性。加快水污染防治，切实保障饮水用水安全。严格饮用水源保护，全面推进涵养区、源头区等水源地环境整治。实施区域环境和近岸海域综合治理，严格入河（湖、海）排污管理。推进地下水污染调查和综合防治。强化土壤污染管控与修复，有效保护耕地土壤环境。加强农业面源污染防治，着力解决科学施肥用药和防治种养业特别是规模化畜禽养殖污染问题。开展人居环境综合整治行动，倡导绿色生活方式，普遍推行垃圾分类制度。推进重金属污染治理，实施矿山地区环境恢复和综合治理，加强固体废弃物和垃圾处理。建立健全化学品、持久性有机污染物、危险废物等环境风险与应急管理工作机制。三是推进污染治理和环境保护基础体系和能力建设。深化中央环保督察、环境监测省垂直管理、排污许可证改革措施。推动落实环境保护党政同责、一岗双责，强化区域联防联控，完善生态环境管理制度。统筹做好区域、流域、部门间治理职能设计，探索建立各相关方面职能清晰、权责明确的治理体系。建立权威统一的环境执法体制，加大环境违法打击力度，提升打击环境污染犯罪基础能力。完善检测标准体系，健全监测网络格局，切实强化生态环境和污染防治监测能力建设。

防范化解重大风险

党的十八大以来，面对国内外诸多矛盾叠加、风险隐患交汇的严峻挑战，党中央率领全国人民迎难而上，开拓进取，取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就。经过努力，有效防范和化解了一系列风险，保持了经济的平稳运行和社会的和谐稳定。但是，受国内外诸多因素的影响，我们面临的风险隐患仍然很多。党的十九大报告要求，把防范化解重大風险作为抓重点、补短板、强弱项的一个重要方面，切实打好这一攻坚仗。防范化解重大风险要坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨。基于全面建成小康社会的要求，特别解决好一些关系人民健康、福祉的风险隐患。要抓好安全生产，加强安全基础设施建设，严格安全生产责任制，坚决遏制重特大事故发生，切实保障人民群众生命财产安全。要推进平安中国建设，严厉打击暴力恐怖活动和其他犯罪活动，大力整治社会治安突出问题，全方位提高人民群众安全感。要保障食品药品安全，坚持源头控制、产管并重、重典治乱，把好人民群众饮食用药安全的每一道关口。

在防范化解重大风险方面，要把防范金融风险放到特别重要位置。金融一头连着国家发展和经济安全，一头连着人民福祉与财产安全，十分重要；而金融衍生链条长，又联通国内外市场，极易产生风险。中央高度重视金融风险防控工作，相应采取了一系列防范化解举措。目前我国面临的金融风险表现为多个方面，包括金融杠杆率高、商业银行不良贷款规模较大、债市违约率上升、影子银行存在广泛且业务面宽广、各类债务规模较大等，而其中的许多方面又与房地产泡沫等经济问题、互联网技术等现代工具相结合，一旦发生风险，后果会很严重。此外，我国金融国际化进程不断加快，受外部冲击的风险也越来越大。要着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。要根据中央十九大精神和全国金融工作会议精神，重点做好以下几项工作。一是稳妥有序推进市场乱象整治工作，将其纳入现场检查、行政监察、巡视的重点并使之常态化。加强影子银行的监管，进一步遏制资金空转、脱实向虚和监管套利。二是弥补监管制度短板，抓紧制定规范资产管理业务管理办法，明确理财、交叉金融、表外业务等监管规则。三是加强房地产贷款风险监管。保持现有房地产调控政策的稳定性、连续性，严控首付资金来源。推动房地产投资信托基金发展，研究设立住宅政策性金融机构的实施方案。四是规范地方政府融资行为。适度扩大地方政府债券限额并优化期限结构。增加地方政府一般债务限额，加大对易地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施建设等的支持。缓释偿债风险，探索建立地方化解存量债务的激励约束机制。多措并举推动融资平台公司市场化转型。五是加强流动性风险监管。排查高风险机构，实行“一对一”盯防，开展流动性压力测试，制定切实可行的应急预案，建立健全集中提款应急处置机制，发挥存款保险市场化退出机制的作用。六是加大重大金融风险处置的统筹协调。针对股市、汇市、债市、楼市之间可能出现的风险交叉传染，加强宏观审慎政策和微观审慎监管的配合，协同做好维护市场稳定工作。七是继续研究推进市场化债转股等政策措施，加快推进“僵尸企业”债务处置，提高资金使用效率，积极推动企业优化债务结构，有效防范和化解企业债务风险。八是规范民间借贷秩序，继续清理整治网贷活动，严查非法设立从事贷款业务的机构、非法获取贷款资金来源、非法获取高息和暴力催收等行为。

（作者：范恒山，国家发展和改革委员会副秘书长）

责任编辑 / 杜梅萍