论检察机关在生态环境保护领域开展刚性监督的路径

张超峰　闫晓亮

摘 要 随着我国生态环境持续恶化，各类环境问题层出不穷，人民群众对美好环境的需求更加迫切，习近平总书记指出：“人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，检察机关作为宪法规定的法律监督机关，有责任确保各项法律的统一、正确实施，当前检察机关还存在重刑事轻行政、监督力量薄弱等突出问题亟待解决，本文旨在对检察机关面临的形势进行分析，找到检察机关在生态环境保护领域开展刚性法律监督的路径，以期实现法律监督工作对生态环境保护的推动，使检察权真正有效服务于生态环境保护工作。

关键词 环境保护 检察职能 监督

作者简介：张超峰，三门峡市陕州区人民检察院党组成员、副检察长；闫晓亮，三门峡市陕州区人民检察院党组秘书、人民监督员办公室副主任。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.318

黨的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局，确立了新形势下党和国家工作的战略目标和战略举措，为实现两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦提供了理论指导和实践指南。具体到生态环境领域，就是要实现与全面建成小康社会相适应的环境质量指标，但从目前我国经济社会发展情况看，由于历史积累的问题较多，我国资源环境形势异常严峻，长期存在环境质量差、生态受损严重、风险隐患高等问题，已成为全面建成小康社会的突出短板和瓶颈制约。“十三五”规划建议明确提出加大环境治理力度的要求，强调以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，用硬措施完成硬任务。在这场“攻坚战”中，作为宪法确定的法律监督机关，检察机关应对直接和间接破坏生态环境的行为主动“亮剑”，实行刚性监督，通过行政检察建议、提起公益诉讼、查办职务犯罪案件等多种手段，开展法律监督，纠正违法行为，为保护生态环境，重塑绿水青山，做出检察机关应有的贡献。

一、检察机关在生态环境保护领域开展刚性监督的必要性

（一） 检察机关在生态环境保护领域开展法律监督是以习近平同志为核心的党中央站位全局作出的重大部署

习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。” “中国检察机关是国家的法律监督机关，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。” 国土、空气、水资源是人民群众赖以生存的载体，是最大的公益，也是检察机关在公益保护中应下大力气做好的重点工作。

（二） 检察机关在生态环境保护领域开展法律监督是检察机关自身破解法律监督地位不彰问题的有力抓手

当前，检察机关开展法律监督重点在刑事诉讼领域，围绕《刑法》的统一实施，全国检察机关普遍设置了职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、刑事执行检察等多个部门，而涉及面更广的其他法律法规施用情况的监督仅依赖民事行政检察部门一家完成，造成检察机关自身业务分部极不平衡，刑事检察一家独大，法律监督作用在行政、民事等领域发挥有限，人民群众对检察机关法律监督职能在行政执法、公益保护等领域的作用认知度、认可度“双低”问题十分突出，这与法律监督机关的宪法定位很不相称，在生态环境保护领域开展法律监督，特别是刚性监督，可以有效解决这一问题，使检察工作更加符合其宪法定位，承担更多的社会责任。

（三） 检察机关在生态环境保护领域开展法律监督符合时代发展规律

从中国历代兴替规律来看，奉法者则国强，法治昌明则社会兴盛、国家富庶，新中国建立以来的经验教训也说明，权力在法治的轨道上运行则国家稳定昌盛，偏离了法治轨道，人大于法、以权压法则会导致国家动乱。要确保法治，就需要强大的法律监督力量，确保各项法律统一正确实施，存在强力监督则失范行为将会减少，在生态环境保护领域检察机关开展法律监督，既包括对环境保护行政执法行为的监督也包括对市场主体经营生产活动的监督，既通过检察建议、查办职务犯罪等手段监督行政机关、审判机关，又通过提起公益诉讼等手段实现对破坏生态环境的企业单位的监督，最终实现全方位法律监督，确保环境保护相关法律统一正确施用，彰显法律权威，还人民群众绿水青山好空气。

二、检察机关开展在生态环境保护领域开展法律监督的困境

（一）法律依据不足

目前，现行法律中有关检察权监督行政执法权的规定精准性不足，只规定了原则上的接受监督，但如何实现监督则言之不详，且只是散见于《行政诉讼法》及一些司法解释之中，实务中，往往是依靠检察机关对职务犯罪的侦查权产生的震慑效应，实现对行政执法行为的监督。作为震慑力最强的法律《刑法》对有关环境污染的条文在量刑时强调“重大人身伤亡或重大经济损失”，客观上提高了因环境污染入刑的门槛，降低了违法成本，且环境污染案件取证难、后果界定难、鉴定标准不统一也抑制了对环境的司法保护。

（二）监督力量薄弱

一方面，检察机关内部目前行使环境保护法律监督的部门力量较弱，一个县区级检察院，从事民事行政检察的专职人员仅有2-3人，省辖市级检察院从事相关工作人员通常也不超过10人，要通过这些人审查环境保护机关作出的各项行政决定，人员捉襟见肘，而且这部分检察干警还要承担民事诉讼监督、其他行政诉讼监督等任务，难以保质保量完成法律监督任务。

另一方面，在社会治理层面，监督力量更加薄弱，生态环境保护是一项系统工程，牵涉公民、企业法人、自治组织、国家机关等多方关系，但破坏环境的监督、处罚只能依靠国家机关来实现，面对庞大的市场主体，环境保护执法机关、检察机关力量过于薄弱，常常顾此失彼。

（三）开展监督顾虑多

虽然近年来党中央、国务院对环境保护领域的问题更加重视，也出台了《环境保护督察方案 （试行） 》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法 （试行） 》等一系列文件，层层向地方党政机关传导压力，但我国经济发展不平衡的现状也决定了不同地区对环境保护的重视程度不同，一些地区经济基础薄弱，高科技、高附加值企业引不来，高层次人才留不住，而在GDP考核又是当地党政官员考核的主要指标，各地为了发展经济，难免牺牲环境，发展一些高污染、高耗能行业，对这些行业破坏资源环境问题开展监督无疑影响了地方政府收入和主官政绩，可能面临地方政府干扰，当下司法机关仍实行属地管辖，人、财、物保障皆依靠本级党委、政府，很难做到实质上的监督。endprint

另外，在相当一部分地区，高污染企业同时也是低水平、低成本劳动力密集型产业，一旦因开展监督导致企业关闭，将会产生大量人员失业、待业，为社会增添不稳定因素，这也是在开展监督过程中不得不考虑的问题。

（四）相关体制机制尚未理顺

当下，生态环境保护工作主要由政府机关的环境保护行政部门承担，环境保护部门通过征收排污费、执法检查、行政处罚等多种手段对监督对象实施管理，检察机关目前对环境保护行政执法的监督多停留在有争议，并已提起行政诉讼的案件上，通过案件发现问题线索进行调查，还没有对环境保护行政执法部门实现直接监督的机制平台，另外，政府机关还设有专门的法制部门，对政府的行政行为进行审查，在权力结构配置、分工上目前也没有体制上的明确，造成监督缺乏力度，平时监督缺位，一旦监督就可能以查办职务犯罪等激烈方式进行，造成环境保护执法部门的抵触。

三、域外检察机关生态环境保护监督机制的有益探索

大陆法系的代表法国，将检察机关称之为“公共利益的最后屏障”，法国现行《民事诉讼法》规定：“检察院代表社会，在法律特别规定之情形下，检察院依职权主动进行诉讼。在事实妨碍公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼。” 德国现行《行政法院法》规定：“联邦最高检察官和地方检察官可以诉讼参加人的身份代表公共利益参与行政诉讼。”

英美法系的代表美国被称为现代公益诉讼创始国，在美国联邦法院支持下，检察官具有介入民事公益诉讼活动的职权，检察官可根据《国家环境政策》、《清洁空气法》等多项法律授权，提起环境侵权诉讼。

前苏联为代表的社会主义法系则赋予了检察官更大的公益保护权力，1961年《苏联和各加盟共和国民事诉讼法典》规定：“如果为保护国家利益或社会利益以及公民权利和法律所保障的利益有必要时，检察长有权在诉讼的任何阶段提起或参与诉讼”。俄国法学家穆拉耶夫为此解释为：“检察机关，……这些公职人员的使命，按职务来说，主要是使他们在司法方面成为法律的监督者，公共利益和政府机关的代表”。

四、检察机关在环境保护领域开展刚性监督的实现方法及路径

（一）增强主动出击意识，使法律监督工作化“盾”为“剑”

长期以来，检察机关在司法领域非常强调谦抑性对保障公正司法的作用，在工作模式和路径上，基本遵循“不告不理”原则，检察官缺乏主动出击，纠正违法，打击犯罪的意识，思想上的问题是核心问题，要通过“培训+实战”的训练模式，增强履行法律监督职能的主动性，将保护公正的“盾牌”转化为打击犯罪的“利剑”。

（二）加强与环境保护相关法律的立法工作，使法律监督有法可依

检察机关作为法律的监督机关，开展监督工作的前提是具备可供监督的法律，立法机关应加快在环境保护领域的立法工作，明确检察机关对行政机关、市场主体的监督权力，同时适时修改《刑法》相关条文或出台操作性较强的司法解释，明确环境污染、破坏的入罪标准，增强法律对破坏资源环境犯罪行为的震慑力度。

（三） 加强司法事权中央集中，在制度上保障检察权独立行使

党的十八届三中全会明确提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”司法事权是中央事权，十八届三中全会提出了司法权向省一级集中，证明中央已经认识到司法机关属地管理的弊病，应加快省一级统一实施地方检察机关人财物统一管理进度，尽快调整与行政区划相分离的司法管辖制度，进一步促进检察权在基层独立行使。当前，应加大市分院在省辖市范围内对破坏资源环境违法行为的法律监督力度，运用指定管辖等手段，推进下案上查、异地查案等手段，减少地方党委政府干扰。

（四） 拓展检察机关的法律监督手段

一是发挥党政机关渠道作用，通过对一段时期内查处犯罪案件的情况进行分析研判，提出相关建议，通过信息、调研形式向地方党委呈报，供党政主要领导决策，推动对策建议转化。

二是发挥普法平台作用，开展以案释法、法制讲座等方式，主动为高污染企业提供相关法律服务，普及法律知识。

三是发挥诉前程序作用，利用现行的《纠正违法通知书》、《检察建议书》等法律文书，督促涉事行政机关及市场主体纠正违法行为。

（五） 加强对环境保护行政执法部门的协作

检察机关和环境保护行政执法部门工作系统应实现互联互通，共享案件信息和执法数据，利用联席会议机制，研讨执法热点和难点，针对重大、疑难的环境污染案件，检察机关可派员提前介入，帮助引导行政机关固定、完善证据。将污染企业在案发后恢复植被等补救措施，作为行政处罚和刑事诉讼量刑的参考依据，实现惩治违法和保护环境互利共赢。通过与行政执法部门会签文件的方式，在一定范围内统一执法标准和原则，提高办案效率。

（六） 挖掘检察机关内部潜力，破解资源不足瓶颈

要发挥好“全院一盘棋”意识的作用，在检察机关内部形成合力，反贪、反渎、控申、公诉等部门在办案过程中，发现国家利益或社会公共利益被侵害，应当及时通知民事行政检察部门，在办理案件过程中，要能够确保人员、物资保障到位，办理重大案件应坚持全院调配干警，车辆、设备等物资有限供应，切实集中有限资源办成大案。

（七） 重视相关人才引进、培养和使用

当前，在环境保护领域开展法律监督，面临的最大瓶颈就是人才的制约，检察机关学法律的多，但大都精通刑法、诉讼法等学科，对环境保护法等专门法律研究不够，缺乏专门人才，要采取多种渠道破解人才难题，引导人才资源进入检察体制内，如加强与环境保护行政执法机关干部交流、强化同高等院校合作聘请高校知识分子参与案件查办、通过人才引进等渠道招揽人才，在完成人才招聘后，更加注重人才的科学、合理使用，对优秀人才采取特殊优惠，如对于符合条件的环境保护人才可以优先进入检察官员额，享受较高经济待遇，没有法律资格的可以在检察系统内部破格享受行政职级待遇，提高政治待遇，積极与地方党委协调，为人才妥善解决住房、医疗、子女入学等后顾之忧，确保人才引得来、留得住、干得好。endprint

（八） 加强科技成果的运用，补齐人力资源不足的短板

要充分运用科学技术对环境监测高效、准确的特点，将科学技术运用到法律监督工作中去，帮助检察机关实现对环境污染的数据监测和证据固定工作，充分运用卫星遥感、定位、成像等技术架设“天眼”，保护国土资源，利用水成分分析等技术查明水体主要污染物来源，运用大气监测等技术做好空气质量监测和留痕工作，将数据作为证据，将科学分析思路作为办案思路指引，开展办案、查案、监督工作，转变单纯依靠人力投入和人员素质不足等问题，提高检察机关监督效率。

（九） 加强同强势媒体的合作，积极争取舆论主动权

舆论监督的本质是群众监督，舆论导向来源于群众观点又影响着群众观点。近代著名报人梁启超认为，新闻传播行为有“去塞求通，通耳目喉舌之功能”，有“监督政府，向导国民之天職”；延安时期，新中国新闻宣传理论奠基人之一的陆定一提出了“新闻事业服务人民大众”的指导思想，可见，从中国新闻媒体产生的那一天起，就同公共利益、人民大众有着密不可分的联系，检察机关在生态环境保护领域开展法律监督的根本目的也是为了群众的健康生存权利，两者之间有着共同的出发点和利益诉求，这是两者开展合作的良好基础，检察机关通过各种舆论手段在新闻媒体主动发生，引导群众认识提高，向检察机关提供反映案件线索，支持检察机关依法履行监督职权；新闻媒体通过检察机关案件信息，深度挖掘制度原因，曝光“黑心”企业及其中牵涉利益方，吸引受众关注，改良广告收入结构，实现自身升级，必将产生共赢局面，为双方都争取到开展工作主动权，必将促进此项工作顺利开展。

检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，加大对生态环境的保护力度，确保环境保护各项法律统一实施，是其宪法定位决定的。检察机关要在生态环境保护领域立足职能，依法开展监督，创新监督手段，拓展监督职能，主动出击，化“盾”为“剑”，向各类破话资源环境的违法、犯罪行为主动“亮剑”，只有利剑高悬，才能让监督对象心有敬畏，才能让华夏大地山青、水绿更加美好。

注释：

习近平总书记2013年5月24日主持十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话要点。

习近平总书记2017年9月11日为第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会所致贺信。

罗结珍译.法国新民事诉讼法.中国法制出版社.1999.85-86.

解志勇.论公益诉讼.行政法学研究.2002（2）.45.

金明焕.比较检察制度概论.中国检察出版社.1991.256.endprint