建立我国国家公园体制的探析

摘 要 随着我国经济的快速发展，生态环境问题变得愈发凸显。由于我国保护地体制建设混乱、对生态文明理念不够重视等原因，导致我国保护地的生态保护与开发利用不能协调发展。国家公园体制被提出建设以来，我国就开始探索用国家公园这一形式来保护自然环境，其对于我国生态文明制度体系的完善与发展具有重要意义。本文通过分析我国国家公园体制发展过程中的问题，概括建立我国国家公园体制的必要性与可行性，同时借鉴外国国家公园体制建设的先进经验，为我国国家公园体制的建立提供立法建议。

关键词 国家公园 体制现状 建立基础 国外经验 立法建议

作者简介：杨熹通，西南林业大学文法学院，硕士研究生，研究方向：生态法。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.310

一、国家公园的概念及发展

（一） 国家公园的概念

国家公园这一概念最早源于美国。随后被世界各国所广泛使用，虽然各个国家对于国家公园的确切内涵与制度规定不尽相同，但基本概念都指的是自然文化保护地的一种形式。这一概念被定义为：为保护具有代表性的生态系统和自然文化资源，向民众提供生态与旅游服务、科研和教育场所，而专门划定的需要特别保护、管理和开发的自然区域。1872年美国国会通过了《黄石国家公园法》，批准设立了全球第一个国家公园——美国黄石国家公园。自黄石国家公园被建立以来，全美的国家公园总数多达50个左右，而世界各个国家和地区也随后设立了多达1200处形态各异、规模不等的国家公园。

（二）国家公园概念的发展

随着世界各国保护地的数量越来越多，为了有效的对不同类型的保护地进行管理，方便各国展开交流与合作，1994年世界自然保护联盟（IUCN）出版的《保护地管理类别指南》将保护地界定为：“通过法律及其他有效手段进行管理，特别用以保护和维护生物多样性和自然及相关文化资源的陆地或海洋。” 并且，根据不同的保护与管理目标，将保护地的类型区分为以下六种：自然保护地、国家公园、自然纪念保护地、物种栖息保护地、景观保护地、资源保护地。其中对国家公园的定义是：具有以下特征的自然区域：1.提供一个或数个完整的自然生态系统；2.规范与保护地目标相违背的开发利用行为；3.达到生态与文化的相协调，提供科研、教育及游览的基地。国家公园的理念应当是：以保护公园的完整性、可持续发展为首要目标，同时与科研教育、公众游览相结合，为公众提供服务而体现国家公园的公益性，做到保护与开发相协调。这一理念得到了国际社会的普遍认同和遵循。

二、我国国家公园体制的发展现状与问题

（一）我国国家公园体制的发展现状

国家公园这一体制在我国发展的较为缓慢，尚处于起步阶段，没有专门的法律体系和管理部门。而我国对于保护地的建设始于1956年中国成立的首个国家级自然保护区——广东鼎湖山国家级自然保护区。1961年国务院公布第一批全国重点文物保护单位。1982年国家林业局批准设立了第一个国家森林公园——张家界国家森林公园。同年国务院批准了我国首批国家重点风景名胜区。2001年国土资源部开始批准设立国家地质公园。2005年国家林业局批准设立国家湿地公园。但这些保护地体系的建设，不能完全解決我国对自然文化资源生态保护与开发利用中出现的问题。而国家公园的建立，是在有效保护生态环境的前提下，整合不同类型的自然文化资源保护地，对其集中保护与管理。为此我国开始探索建立国家公园，2008年国家林业局批准云南省进行试点建设国家公园。同年环保部和国家旅游局联合批准成立黑龙江汤旺河国家公园 。2015年发改委同中央13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》，该《方案》的提出使我国国家公园体制建设更加明确。同年云南省率先通过我国第一部国家公园地方性法规——《云南省国家公园管理条例》。

（二）我国国家公园体制存在的问题

首先，我国没有统一的保护地管理部门，我国对自然文化遗产保护地的管理职权分散在国家十多个部门当中，形成了部门管理与地方管理为主的管理模式，造成部门管理条块分割、责任不清（详见表1）。很多保护地因类型多重、跨不同地区，而同时挂了多块牌子，有的保护地既是国家森林公园又是国家级风景名胜区、国家级自然保护区。每个职能部门都有权进行管理，但出现问题后又容易出现相互推诿的状况，导致管理责任的缺失。

其次，我国国家公园管理的相关法律法规和协调机制滞后 ，大多数法律依据都是来自于国家行政机关制定的法规、规章，立法层级偏低且零散、内容不够完善、可操作性不强。缺乏一部综合性、权威性的法律对国家公园体制进行专门规定。

再次，国家公园是以提供大众公共服务为主，具有社会公益性。由于我国保护地的建设工作缺乏足够的财政保障和有效的资金投入，造成各地区的保护地大多通过高额的门票收费、服务者经营税收来推动地方经济发展及弥补保护地建设的资金不足。政府部门既是管理者同时又充当经营者，盲目追求经济效益，造成了旅游资源开发过度、生态破坏等问题。而地方利益、部门利益的愈发凸显也影响到国家公园发挥其全国性、乃至世界性的生态文化价值。

最后，为了保护地生态环境的保护而需要对一定的人类活动进行限制、禁止，同时也涉及到土地的征收、征用和拆迁等问题，从而影响到保护地周边社区居民的生产生活。在保护地的开发与建设中忽视社区居民的利益保障，导致保护地管理者与社区居民的矛盾时有发生，这对保护地的管理工作造成了阻碍。保护地的保护工作缺乏相关公众的参与，从而不能形成政府、企业、公众之间的良性合作模式来更加有效地保护生态环境。

三、我国建立国家公园体制的必要性与可行性

（一）我国建立国家公园体制的必要性

国家公园这一体制作为协调人与自然和谐相处的可持续发展模式，其已经成为全球生态文明时代发展下的趋势。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业建设之中，提出了建设“美丽中国”、实现民族永续发展的目标。党的十八届三中全会从国家治理体系与治理能力现代化的改革总目标出发，提出了建立国家公园体制。生态文明时代的发展与生态文明制度的建设都离不开国家公园体制。endprint

国家公园是由生态、经济、社会、文化等要素组成的复杂而又典型的体系，其设置目的是追求生态、经济、社会、文化效益的兼顾平衡。国家公园所提供的公益性服务既要满足当代人的需求，又要满足后代人的需求。因此通过国家公园体制来保护自然文化遗产资源完整不受损害，实现代内环境公平与代际环境公平。

国家公园通过发挥其生态系统的生态调节功能、文化传播功能、科研教育功能。是公众亲身感受自然环境、接受生态教育及生态文化洗礼的重要方式；是公众保护国家自然环境和人文遗迹，增强民族凝聚力和爱国情操的精神家园；是民众参与科研与娱乐活动的最佳场所；也是我国与全球各国共同保护生态环境、协同发展的重要路径。

（二）我国建立国家公园体制的可行性

首先，在政策层面上。建立国家公园体制是我国生态文明体制改革与发展中的重要措施，是保护自然环境、实现可持续发展的重要途径。

其次，在法律层面上。《环境保护法》提出了关于生态环境保护的基本原则和要求，在环境资源保护法律体系中处于核心地位 。而另外的单行法律法规例如《森林法》、《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》等则规定了相应的保护地法律制度。国家公园体制的建立应与现行的环境资源法律法规相衔接，作为其立法基础。

最后，在实践过程中。我国在部分地方进行的国家公园试点建设与管理体制探索，为我国正式建立国家层面的国家公园体制提供了宝贵经验。并且，2017年7月通过的《建立国家公园体制总体方案》，加快推进了我国国家公园体制的构建。

四、国外国家公园管理体制

（一）以美国为代表的中央集权管理模式

美国作为首个建立国家公园体制的国家，其先进的管理经验与完善的法律体系值得我们借鉴。从1872年《黄石国家公园法》的通过，到1916年《国家公园管理局组织法》、1965年《国家公园特许经营法》、1970年《一般授权法》、1998年《国家公园综合管理法》等一系列法律明确规定了国家公园管理局的职能和执法程序，同时划分了有关部门的职责与资金保障措施。对国家公园管理过程中的具体事项进行了充分规定，做到管理与保护工作有法可依。美国国家公园管理模式实行的是自上而下垂直领导，分为三级垂直领导模式：中央设立国家公园管理总局，各地区分设七个跨地区的区域局，负责各自地区内的国家公园特许经营许可事项及公园营运监督。各个国家公园都成立了专门的公园管理局，负责本国家公园的具体管理事项。各地的国家公园管理局与当地政府没有直接隶属关系，保障了管理部门的独立性与专门性，减少管理部门的地方利益化。

（二）以德国为代表的地方自治管理模式

由于德国中央政府部门与地方政府部门的职责分工不同，中央政府只负责政策的发布、立法等方面的工作，而具体的管理事务则交由地方政府负责管理。德国国家公园的管理权限由州或其他地方政府所有，各州的环境部门下设国家公园区域办事处（局），在县（市）一级建立专门的国家公园办公室。各管理机构依据国家公园法律，独立地进行国家公园的管理活动与经营监督。

（三）以英国为代表的综合管理模式

英国具有中央集权和地方自治两种管理体制，不仅有中央机构的管理，而且地方政府同时拥有一定的自治权，另外私立组织也积极参与到国家公园的管理与保护中。拥有公园私有土地的农户及利益相关者也共同参与国家公园的保护。在国家层面，由英国环境、食品和乡村事务部统一对英国国家公园进行宏观管理 ，并且每个国家公园都设有国家公园管理局。

五、建立我国国家公园体制的立法建议

（一）完善国家公园法律体系，提高立法层次

完善的国家公园法律体系是国家公园体制运行的保障，是管理部门行使职权、公众参与保护国家公园的法律依据。目前我国现行的法律制度中没有规定“国家公园”这一体制。而现行的保护地法律体系中大多是通过行政法规和行政规章来规范，例如涉及风景名胜区与自然保护区的管理都是由国务院制定的行政法规来规范的，即《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》；涉及国家森林公园、国家地质公园等的管理都是由法律层级较低的部门规章来规范的。虽然地方性的立法实践已有所进展，其规定了国家公园的管理、规划、保护、利用等内容，但其内容规定的比较简单，可操作性不强。并且在无上位法依据的情况下，地方政府来建立具有国家代表性的国家公园，其是否有批準建立国家公园的权限也是一个问题。

因此，在国家层面上尽快出台一部具有综合性、权威性的《国家公园法》，其中明确规定国家公园的目标与宗旨、准入标准与规划、管理部门、公众参与、特许经营与监督、生态补偿、法律责任等内容。

（二）统一管理权限，实现国家公园专门化管理

我国保护地管理体制中存在的多部门管理、条块分割、部门利益化等问题，严重影响了我国国家公园的保护和建设。因此在国家层面的体制设计中要建立由综合部门进行专门化管理为主、相关职能部门在各自职权的范围内予以监督为辅。建议在中央设立国家公园管理总局，在地方设立省级国家公园管理局（处），各国家公园都设立专门的国家公园管理局（处、办公室），实行上级垂直领导的管理模式。这有利于国家公园管理部门独立行使职权，使得管理更加效率。

（三）完善国家公园的财政保障与经营机制

我国各地方长期以保护地的经济开发为主，而且管理者与经营者有时政企不分，其通过高额门票收费与经营税收来拉动地方经济增长，却忽视保护地的生态建设。这样的做法不利于对生态环境的保护。因此，国家公园的保护和管理费用绝大部分应由国家财政承担，专款专项。并且实行管理权和经营权相分离原则，在国家公园内全面实行特许经营制度，旅游服务及相关设施运行要向社会公开招标。这样才有利于实现国家公园的生态文化效益，防止管理机构追求自身的经济利益。而且国家公园门票收费不应过高，其与特许经营收费、社会捐赠等资金都应用于国家公园的环境保护、基础设施建设。实现为公众提供更完善的公共服务，增进社会的公共福利。endprint

（四）规定国家公园的准入标准与分类制度

建立国家公园体制，首先要对已建立的各类保护地的生态价值、自然人文景观价值进行评估，分析各保护地的自然资源特性、生态功能的重要性、保护与建设现状等因素，来制定国家公园准入标准和分类条件。而这一工作的完成需要由国家公园管理部门成立专门的国家公园評选与规划机构，并且需要其他保护地管理部门的协调配合。明确哪些保护地可以纳入国家公园体系，而哪些保护地所属状况不变。而不是将所有的自然保护地都归属于国家公园管理体系。如果具有特别重要的生态功能，或是生态敏感、脆弱的自然区域，应限制、禁止开发利用，对其可采取严格的自然保护区模式来管理。而具有一般生态功能，并且拥有代表性的自然文化资源和典型性的自然人文景观的自然区域，可采取国家公园模式。

（五）鼓励公众参与，实现社区共建

为了保护国家公园这一不可再生的自然文化遗产，而必须发挥社会公众、社区居民、相关部门、公益组织、企业等主体共同参与保护工作的作用。制定政策法律来保障公众参与国家公园的保护，通过公众监督来督促国家公园管理部门依法行使职权。同时开展环境教育与宣传，招募志者参与到保护工作中来。国家公园内的非重大性管理事务可考虑引导周边居民参与其中。另外，激励社会团体、国际组织、社区居民、社会公众采取资金捐赠的方式，来支持国家公园的保护与发展。

总之，通过完善决策参与、过程参与和监督参制度，有利于使国家公园工作得到全社会的关注，支持和帮助，促进国家公园的健康可持续发展 。

（六）明确国家公园的生态补偿制度

我国的主体功能区分为优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区四种类型。而限制开发区、禁止开发区的功能是体现生态环境价值，国家公园具有生态环境功能，其产出的产品也主要是生态产品。主体功能区的定位上决定了不同功能区的权利与义务，开发型区域应当对保护型区域因保护生态环境而丧失的发展机会进行生态补偿。生态补偿制度是生态环境保护的一项重要制度，这一制度体现了“受益者补偿、保护者受偿”的原则，使生态受益主体与生态保护主体之间的利益关系得到平衡，从而激发了相关主体保护生态环境的动力。目前我国尚未出台专门的生态补偿法律，在国家公园的立法中需要明确国家公园生态补偿的主体、对象、内容、方式、标准等内容。

（七）完善国家公园的法律责任追究与救济制度

国家公园内的自然资源与景观具有稀缺性和脆弱性，一旦遭到污染和破坏，便难以恢复原状，从而影响到国家公园生态系统的完整性。因此在国家公园体制的建立过程中，要强化国家公园管理部门的管理职责，落实相关负责人对国家公园的保护工作负终身责任，鼓励公众对执法主体不履行职责的行为进行检举。而对于污染和破坏国家公园生态环境的行为人，可根据不同情形追究其责任。在国家公园立法中规定高额的行政罚款、行政拘留等行政责任措施来威慑相关违法行为人。情节严重的，由国家司法机关追究其刑事责任。根据新修订的民事诉讼法和行政诉讼法的规定，除了环保组织有权提起环境公益诉讼外，检察院也有权提起环境公益诉讼，在将来的国家公园法律制度中应与环境公益诉讼制度进行衔接规定，才能有效的保护国家公园的发展。另外，可以借鉴《海洋环境保护法》的经验，考虑授权国家公园管理部门对破坏国家公园自然环境的行为人提起赔偿诉讼，这样有利于国家机关充分发挥其保护生态环境的职能。

注释：

傅广海.基于生态文明战略的国家公园建设与管理.成都：西南财经大学出版社.2014.

王佳.美国国家公园立法体系分析.经济研究导刊.2015（17）.

翟洪波.建立中国国家公园体制的思考.林产工业.2014（6）.

王跃先、李梦雯.我国国家公园立法刍议.北方经贸.2015（10）.

周武忠.国外国家公园法律法规梳理研究.中国名城.2014（2）.

刘红纯.世界主要国家国家公园立法和管理启示.中国园林.2015（11）.endprint